Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postopanje prvostopenjskega organa, če se izda nadomestna odločba ali nadomestni sklep
Datum odgovora: 19. 6. 2013, pregled 21. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Prvostopenjski organ je na podlagi pritožbe dopolnil ugotovitveni postopek (npr. izvedel ponovni ogled) in pri tem ugotovil, da je zavezancu treba izdati nadomestno odločbo. V prvi točki izreka je navedel, da se predhodna odločba odpravi, vendar ugotavlja, da bi se izrek moral glasiti »Pritožbi se ugodi, odločba se odpravi«. Ali lahko napako popravi z izdajo sklepa o popravi pomote ali je treba izdati nadomestno odločbo?
Organ je na podlagi sporočila drugega organa uvedel postopek po uradni dolžnosti in izdal odločbo. Pred izdajo odločbe stranki ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, zato ni bila seznanjena z dejanskim stanjem upravne zadeve. Po vloženi pritožbi je prvostopenjski organ ugotovil, da izpodbijana odločba temelji na napačno ugotovljenem dejanskem stanju, zaradi česar je naložena obveznost nezakonita. Ali lahko pri izdaji nadomestne odločbe postopek ustavi, enako kot bi ravnal, če bi dejansko stanje pravilno ugotovil že med postopkom.
Odgovor:
Prvostopenjski organ mora po vložitvi pritožbe poleg njene razumljivosti in popolnosti (65. člen ZUP in drugi odstavek 238. člena ZUP), vložitve pri pristojnem organu (65. člen ZUP), opraviti tudi formalni preizkus dovoljenosti, pravočasnosti in vloženosti pritožbe po upravičeni osebi (240. člen ZUP). Če pritožba prestane preizkus, jo pošlje morebitnim drugim strankam, da se o njej izrečejo. Po poteku roka (ki ni krajši kot osem in daljši kot petnajst dni) za odgovor drugih strank, mora preveriti, ali so pritožbene navedbe glede dejanskega stanja, pravilne uporabe materialnega in procesnega prava utemeljene, in je posledično treba izdati drugačno odločbo. Kolikor to ugotovi na podlagi ugotovljenih dejstev in izvedenih dokazov v postopku pred izdajo odločbe, nadomestno odločbo izda nemudoma (242. člen ZUP), sicer dopolni ugotovitveni in dokazni postopek in preveri, ali je treba izdati drugačno odločbo. To pomeni, da je prvostopenjski organ kot izdajatelj izpodbijane odločbe ob reševanju pritožbe, če spozna, da je bil izvedeni ugotovitveni postopek nepopoln in da je to utegnilo vplivati na odločitev o upravni zadevi, dolžan dopolniti postopek in zadevo rešiti drugače z nadomestno odločbo (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 482).
Kljub temu, da prvostopenjski organ dejansko ugotovi, da je pritožba utemeljena in da je potrebno izdati nadomestno odločbo, to ne pomeni, da s tem lahko formalno presoja in se izreka o utemeljenosti pritožbe, kot bi to storil drugostopenjski organ. V sistemu upravnega odločanja je zgolj slednji pooblaščen, da odloči o utemeljenosti pritožbe (npr. pritožbi se ugodi, pritožba se zavrne). Pristojnosti prvostopenjskega organa, da izda nadomestno odločbo, in drugostopenjskega, da preizkusi zakonitost izpodbijane odločbe, so bistveno različne. Prvostopenjski organ z izdajo nadomestne odločbe lahko zgolj odpravi svojo predhodno odločbo, ne more pa se izrekati o utemeljenosti pritožbe. S tem bi presegel zakonske okvire stvarne pristojnosti. Zaradi omejenih pristojnosti prvostopenjskega organa, je delo slednjega, ko na podlagi pritožbe izdaja nadomestno odločbo primerljivo, kot če bi presojal utemeljenost ugovora, ko je organu izdajatelju izpodbijanega akta dana možnost, da sam popravi morebitne napake z izdajo novega akta (Androjna, Kerševan, ibid., str. 480, navajata, da se s pravico do izdaje nadomestne odločbe pritožba dejansko spremeni v ugovor zoper odločbo).
Kolikor je prvostopenjski organ v nadomestni odločbi odpravil svojo predhodno odločbo in odločil o predmetu postopka (praviloma v ločenih točkah izreka!) je postopal zakonito. Nasprotno bi ocenili ravnanje, če bi odločal tudi o utemeljenosti pritožbe. Ker pri tem ne gre za napako, prvostopenjski organ ni dolžan ničesar več storiti. Tudi sicer z izdajo sklepa o popravku pomote po 223. členu ZUP ni mogoče popravljati pomanjkljivosti v izreku; če bi organ eventualno ne odločil o delu zahtevka oziroma obveznosti bi kvečjemu moral izdati dopolnilno odločbo, vendar ponavljamo, da v obravnavana situacija ni takšen primer.
Nadomestno odločbo se lahko izda v vseh upravnih postopkih, ne glede na začetek na zahtevo ali po uradni dolžnosti.
Če je bila izpodbijana odločba izdana v postopku po uradni dolžnosti, pa se je stranka pritožila, prvostopenjski organ ob utemeljenosti pritožbe (gl. zgoraj), ne izda nove nadomestne odločbe, če ukrep ni potreben, temveč nadomestni sklep o ustavitvi postopka. V konkretnem primeru se izda nadomestni sklep po analogiji določb o nadomestni odločbi. Ta akt je glede na sledenje ugotovitvam o dejstvih iz meritornega ugotovitvenega in dokaznega postopka namreč na nek način meritorni akt (čeprav zanj po določbah ZUP ne obstaja prepoved odločanja dvakrat v istem).
Torej prvostopenjski organ izda samo (nadomestni) sklep (ne odločbe) o ustavitvi postopka. V izreku se v prvi točki navede odprava prvotne odločbe, nato pa se v drugi točki postopek ustavi. V obravnavanem primeru je glede na navedbe, da stranki pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o ugotovljenem dejanskem stanju, bila storjena bistvena kršitev določb upravnega postopka (razen če bi šlo za skrajšani postopek zaradi potrebnih nujnih ukrepov v javnem interesu po drugem odstavku 144. člena ZUP). Prvostopenjski organ bi omenjeno napako in omogočiti uveljavitev procesne pravice do sodelovanja v postopku (9. člen ZUP in 146. člen ZUP) moral že sicer popraviti pred pošiljanjem zadeve v reševanje drugostopenjskemu organu, če ne bi že iz razlogov nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja izdal nadomestno odločbo oziroma sklep o ustavitvi postopka (244. člen ZUP).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.