Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postopanje organa z vlogo, ki jo je pomotoma sprejel, kljub temu, da niso izpolnjeni pogoji za sprejem vloge
Datum odgovora: 14. 9. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Stranka je neposredno pri upravnem organu vložila vlogo na predpisanem obrazcu (npr. prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi študija na podlagi 44. člena ZTuj-2). Uradna oseba, ki je sprejela vlogo v fizični obliki, je spregledala, da niso izpolnjeni vsi pogoji iz področnega zakona (šesti odstavek 44. člena ZTuj-2) za sprejem vloge neposredno pri (sicer stvarno) pristojnem organu v Republiki Sloveniji in je stranki kljub temu izdala s področnim zakonom (sedmi odstavek 44. člena ZTuj-2) predpisano potrdilo o vloženi prošnji (ki velja tudi kot dovoljenje za začasno prebivanje do dokončne odločitve o prošnji in katerega izdaja je vezana na izpolnjevanje pogojev za vložitev vloge neposredno pri upravnem organu v Republiki Sloveniji). Kako naj postopa upravni organ v tem primeru, se lahko izda sklep o zavrženju vloge po 129. členu ZUP oz. odstopiti pristojnemu organu izven RS ali pa bi bilo treba stranko najprej seznaniti s stanjem zadeve (in na podlagi 60. a člena ZTuj-2 določiti desetdnevni rok za zapustitev države) ter šele nato izdati zavrnilno odločbo?
Odgovor:
Določbe o stvarni in krajevni pristojnosti so prisilne narave (ius cogens). To pomeni, da so jih stranke in organi dolžni spoštovati, saj se stvarna in krajevna pristojnost ne more spremeniti z dogovorom med strankami, organi oziroma strankami in organi, razen če zakon določa drugače (peti odstavek 18. člena ZUP). To se kaže tudi v določbi prvega odstavka 23. člena ZUP, ki določa, da mora vsak organ po uradni dolžnosti med postopkom ves čas paziti na svojo stvarno in krajevno pristojnost (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 223). Smiselno enako velja tudi v primeru, če področni predpis določa (še) dodatno krajevno pristojnost za vložitev oziroma sprejem vloge.
Zato je v tem primeru treba ravnati v skladu s 65. členom ZUP, ki podrobneje opredeljuje ravnanje organa z vlogo v primeru (ne)pristojnosti. ZUP se namreč uporabi za vprašanja, za katera posebni zakon ne ureja posebnih procesnih pravil (drugi odstavek 3. člena ZUP, smiselno enako določa tudi 85. člen ZTuj-2).
V skladu s četrtim odstavkom 65. člena ZUP mora organ v primeru, če ni pristojen za sprejem vloge v fizični obliki, za sprejem ustne vloge na zapisnik oziroma na predpisan ali drugače pripravljen obrazec, vložnika na to opozoriti in ga napotiti k pristojnemu organu. Če vložnik kljub temu zahteva, da se njegova vloga ali ustno sporočilo sprejme, je uradna oseba dolžna to storiti. Tako vlogo nato organ s sklepom zavrže zaradi nepristojnosti. Zoper navedeni sklep je dovoljena pritožba (šesti odstavek 65. člena ZUP). Opustitev omenjene obveznosti organa in posledično sprejem vloge, za sprejem katere je pristojne drug organ, pomeni, da mora organ vlogo odstopiti v obravnavo pristojnemu organu. Organ, ki jo je pomotoma sprejel, ne more vabiti stranke, da se vrne k organu, prevzame vlogo in jo vloži pri pristojnem organu. Prav tako jo stranki ne more poslati - vrniti po pošti. Organ postopa na enak način, kot je določen za situacije, ko stranka po pošti ali po elektronski poti pošlje vlogo nepristojnemu organu (peti odstavek 65. člena ZUP).
Izpolnitev procesnih predpostavk za vodenje meritornega postopka je namreč poglavitnega pomena, zato ZUP tudi za ugotovitev neizpolnitve predpostavk med že uvedenim postopkom določa primarni odziv organa na formalne vidike zadeve (glej Kovač, Pomen procesnih predpostavk po ZUP, Pravna praksa, št. 19/2010).
V primeru, ko je že iz vložene vloge in (sicer nepopolno) priloženih dokazil očitno, očitnost mora že na prvi pogled izhajati iz vloge (glej tudi Zahteva za dopolnitev nepopolne vloge, če iz le-te pravica stranki ne pripada), da organ kljub morebitni dopolnitvi vloge z manjkajočim dokazilom (v konkretnem primeru dokazilom o sprejemu na študij iz šestega odstavka44. člena ZTuj-2) ni krajevno pristojen za neposredni sprejem vloge (v konkretnem primeru je namreč mogoče iz okoliščin konkretnega primera domnevati, da tujec nima ustreznega vizuma, ki bi mu skupaj z dokazilom o sprejemu na študij v skladu s šestim odstavkom 44. člena ZTuj-2 omogočal vložitev vloge za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi študija pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji, zato mora v skladu s četrtim odstavkom 44. člena ZTuj-2 prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje vložiti pri diplomatskem predstavništvu ali konzulatu Republike Slovenije v tujini), organ stranke ni dolžan posebej pozivati k dopolnitvi vloge.
Odstop vloge drugemu organu pa ni smiseln oziroma je celo v nasprotju vsaj z načelom ekonomičnosti (14. člen ZUP), če je organ, pri katerem je bila vloga vložena, pristojen za vsebinsko obravnavo vloge, kar pomeni, da bi mu jo organ, ki je sicer pristojen le za njen sprejem, kasneje odstopil v obravnavo. Drugače bi veljalo le v primeru, če mora organ, ki je pristojen za sprejem vloge, v skladu s predpisi opraviti določena procesna dejanja, ki jih ne more opraviti organ, pristojen za obravnavo vloge (na primer upravna enota namesto diplomatskega predstavništva v postopku izdaje dovoljenja za prebivanje).
Kadar je v skladu s področnim zakonom o vložitvi vloge treba izdati potrdilo, ki stranki hkrati daje posebno, na zakonu utemeljeno upravičenje (na primer mu dovoljuje zakonito prebivanje v državi do izdaje odločbe po ZTuj-2), je treba šteti, da je s tem začasno vzpostavljeno pravno razmerje oziroma da je začasno odločeno o pravnem položaju (prim. z 221. členom ZUP), kar velja ne glede na naziv akta (tu potrdilo). Takšno potrdilo po svoji pravi pravni naravi tako velja kot začasen upravni posamični akt.
Pomota organa, ki je sprejel vlogo in o tem izdal omenjeno potrdilo, zato pomeni, da se potrdilo kot začasni upravni akt lahko razveljavi po postopku, ki velja za začasno odločbo, kar praviloma pomeni z izdajo akta o predmetu postopka (odločbo o ugoditvi ali zavrnitvi prošnje) oziroma akta, s katerim se postopek zaključi (na primer s sklepom o zavrženju ali ustavitvi, če bi dejansko stanje narekovalo njihovo izdajo), eventualno tudi z izrednim pravnim sredstvom razveljavitve po nadzorstveni pravici zaradi očitne kršitve materialnega prava (drugi odstavek 274. člena ZUP).
V danem primeru gre za prvotno napako organa pri sprejemu vloge in izdaji potrdila ob nepristojnosti organa, toda ZUP za tak položaj ne opredeljuje podlage za povrnitev škode, ki jo organ z napačnim ravnanjem povzroči stranki. Predvideva se namreč, da bo organ korektno vodil postopek in s tem preprečil nastanek nepotrebne škode. Glede napačnega ravnanja organa pa se lahko postavi vprašanje odgovornosti države v skladu s 26. členom Ustave RS. Zato bi stranka, ki meni, da ji je organ neupravičeno povzročil škodo, povrnitev le-te lahko uveljavljala le s civilnopravnim zahtevkom (več v Avbelj (ur.), Ustava RS s komentarjem, 2019, glej tudi primer Povrnitev stroškov stranki zaradi domnevne krivde organa).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.