Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postavitev izvedenca v izvršbi?
Datum odgovora: 17. 12. 2012, pregled 25. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Upravni organ je izdal odločbo, ki je stranka ni izpolnila. Zato je bil uveden izvršilni postopek, v katerem je prek izdaje več izvršilnih aktov in njihovega večkrat uspešnega izpodbijanja prišlo do izvede odrejenega v odločbi (npr. inšpekcijski ukrep odreditve rušenja nelegaliziranega objekta). Ob tem pa upravni organ ugotavlja, da naj bi odločba ne bila v celoti realizirana, zato naj bi se izvršilni postopek nadaljeval oz. uvedel nov. Upravni organ je tako izdal (najprej) sklep o postavitvi izvedenca v izvršilnem postopku, ki naj bi ugotovil, kakšno je dejansko stanje na terenu in kako naj se optimalno izvede izvršba (izrecno, ali naj se uporabi izvršbo po drugih osebah, z oceno stroškov), pri čemer je organ med drugim odločitev za izvedenca s posledičnimi stroški postopka utemeljil z zavezančevo odgovornostjo neizpolnitve obveznosti. Ali je tako postopanje organa zakonito?
Če ni, kakšno je pravno varstvo stranke, ki ga lahko uveljavlja zoper organ?
Odgovor:
Izvršba je poseben upravni postopek, za katerega veljajo splošna načela in pravila ZUP, poleg njih pa specialna, ki pridejo v poštev šele v fazi izvršbe (več v Kovač, Rakar in Remic, Upravno-procesne dileme o rabi ZUP 2, 2012, str. 317-358, Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 608-632).
Določbe poglavja v izvršbi ZUP, to je od 282. člena ZUP do 305. člen ZUP, se uporabljajo v razmerju do drugih nadrejeno, ker ima ta postopek nekaj ključnih specifik. Poglavitna posebnost je sestavljenost izvršilnega postopka. Ta vsebuje (1) pravni del z izdajo sklepa o izvršbi in (2) dejanski del izvršitve odrejenega sredstva izvršbe. Vendar se v izvršilnem postopku uporablja preostali del ZUP, kolikor določbe o izvršbi postopka ne urejajo drugače, npr. glede temeljnih načel, strank in njihovega zastopanja, vročanja.
Načeloma je tako tudi v izvršilnem postopku moč postaviti izvedenca, kot določa 190. člen ZUP, čeprav je tako postopanje organov v praksi izjemno redko. A izvedenec v upravnem postopku ima posebno vlogo, zlasti v razmerju do organa, ki je pristojen za izvedbo postopkov. Izvedenčeva naloga je namreč organu pomagati ugotoviti relevantna dejstva za odločitev v smislu načela materialne resnice, tj. ugotoviti in dokazati merodajna dejstva za oblastni ukrep (8. člena ZUP; več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 45, 157, 171). Nikakor pa ne more organ prenašati na izvedenca pristojnosti in pooblastil uradnih oseb za vodenje postopka.
V konkretnem primeru iz sklepa o postavitvi izvedenca najprej izhaja, da organ še niti ni izdal sklepa o izvršbi, ki bi izvršilni postopek sploh uvedel, kot terja 290. člen ZUP. Že s tega vidika je postavitev izvedenca v izvršbi nezakonita, kajti izvedenec se lahko postavi samo v okviru tekočega postopka, ne za presojo, ali postopek (matični ali izvršilni) sploh uvesti. Slednje je izključno mandat organa, ki v okviru svojih pristojnosti ščiti javni interes tako, da aplicira pravni na konkreten dejanski stan stranke. Izvedenec lahko le pomaga ugotoviti dejanski stan, medtem ko sme in mora aplikacijo norm (odločitev za oblastni ukrep in njegovo obseg) sprejeti upravni organ. Med te sodi tudi izbira ustreznega ukrepa prisilitve, ki jih določa 289. člen ZUP in naslednji (npr. izvršba po drugih osebah).
Namen izvršilnega postopka je doseči izpolnitev obveznosti, ki naj vzpostavi zakonito stanje, kot ga je zavezana stranka kršila, ni pa podlaga za izvršbo zavezančeva krivda. Namen izvršbe ali posameznih dejanj v njenem okviru ne sme biti sankcioniranje stranke z oblastnimi ukrepi in posledičnimi stroški (glede stroškov izvedenca gl. 113. člen ZUP in nadaljnje), temveč so zakoniti le akti, ki neposredno vodijo v vzpostavitev zakonitosti v naravi oz. realnem svetu. Zgolj ugotovitev, da stranka ni (v celoti) izpolnila obveznosti po odločbi, ne more biti podlaga za izvajanje izvršilnih dejanj v breme stranke, npr. plačila stroškov (predujma ali naknadnih) za izvedenca.
Organ bi moral najprej ugotoviti stanje na terenu, nato pa se sam odločiti, ali voditi izvršbo, primarno z izdajo sklepa o izvršbi in šele dodatno morda postavitvijo izvedenca, a slednjega le v namen razčiščenja morebitne strokovno težke ocene, kakšen je nabor relevantnih dejstev. Ker iz opisanega primera izhaja, da organ ni izdal sklepa o postavitvi izvedenca v izvršbi v skladu z ZUP niti glede namena dejanja niti njegove umestitve v tekoč postopek, je načeloma akt moč izpodbijati. A posebej za sklep o postavitvi izvedenca glede na določbo 258. člena ZUP, ki dovoljuje zoper sklep (posebno) pritožbo le, če zakon to pravno sredstvo izrecno dopusti, pritožba ni dovoljena in bo v primeru vložitve zavržena po 240. člena ZUP. Menimo, da naj zato stranka vloži pritožbo ob prvem naslednjem aktu, ki ga bo organ izdal za izvedbo izvršbo, kjer je pritožba dovoljena. To bo predvidoma sklep o izvršbi po 290. členu ZUP, ali sklep o stroških povračila izvedenčevega dela po 118. členu ZUP.
Da pa ne bi prihajalo do naknadnih nezakonitosti, sporov in posledičnih bremen tako za stranko kot organ oz. državo v smislu odškodninske odgovornosti po 26. členu Ustave RS, svetujemo, naj stranka kljub manku pravne podlage za izrecno pravno sredstvo zoper sklep o postavitvi izvedenca v oz. za izvršbo pri organu dejanje izpodbija z vlogo v obliki dopisa, kjer povzame zgoraj navedene argumente.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.