Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Posebni primeri odloga in obročne izpolnitve obveznosti - povezava s prvotnim izvršilnim naslovom
Datum odgovora: 27. 10. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Za določene obveznosti področni zakon določa možnost odloga ali obročne izpolnitve obveznosti (npr. tako pri pobiranju davkov v pristojnosti FURS, kot določajo 101., 102. in 103. člen Zakona o davčnem postopku).
Ali je treba v odločbah o odlogu ali obročni izpolnitvi obveznosti navesti, iz katerih izvršilnih naslovov izvirajo osnovne obveznosti ali jih celo nadomestiti ali dopraviti, ali zadošča le navedba vrste obveznosti, znesek, roki plačila in obresti na določen dan?
Odgovor:
Temeljna materialnopravna obveznost v upravnem razmerju se po splošni pravni ureditvi določi z upravno odločbo, ki ima nato v primeru neizpolnitve obveznosti v danem roku oziroma po pogojih v izreku določbe značaj izvršilnega naslova oziroma podlage za izvršbo (več o izvršbi glej 282. člen ZUP in nasl.).
Sicer se v upravnem postopku na splošno po ZUP in področnih zakonih - glede na 158. člen Ustave RS zlasti o nespremenljivosti pravnomočnih odločb - odločbe lahko spreminjajo le ob uporabi pravnih sredstev.
Na nekaterih področjih pa za določene obveznosti področni zakon (lahko) določi prilagojen način izpolnitve obveznosti, že določene z izvršljivo odločbo, kar pomeni, da se za isto upravno zadevo izda dve odločbi. Prva predstavlja obveznostno odločbo, druga pa glede na prvo odločbo - in po izdaji prve odločbe ugotovljenih okoliščinah npr. socialno opredeljene težave pri izpolnitvi obveze - spremenjen način izvršitve prve odločbe. Torej gre za povezani zadevi, ne pa isti predmet odločanja.
Tako npr. možnost odloga in obročnega plačevanja davčnih obveznosti ureja Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2, UR. l. RS, št. 117/06 in nasl.) v 101., 102. in 103. členu.
101. člen ZDavP-2 ureja odpis, delni odpis, odlog in obročno plačevanje davka za fizične osebe. Praviloma se davčni postopek začne po uradni dolžnosti (načelo oficialnosti). V tem primeru pa ZdavP-2 določa, da je za začetek postopka potrebna zahteva stranke (načelo dispozitivnosti), zato sme pristojni organ začeti postopek za odpis, delni odpis in odlog plačila davka oziroma obročno plačilo davka samo, če stranka predloži ustrezno vlogo. Vlogi mora stranka predložiti vsa dokazila, ki vplivajo na odločitev, saj bo davčni organ odločil le na njihovi podlagi in na podlagi njemu dostopnih podatkov iz uradnih oziroma javnih evidenc. Davčni organ mora o zahtevku odločiti v 30 dneh od prejema popolne vloge. Podrobnejša merila za odpis, delni odpis, obročno plačilo in odlog plačila določa Pravilnik o izvajanju Zakona o davčnem postopku, ki ga sprejme minister, pristojen za finance. Določbe 102. člena ZDavP-2 se nanašajo na primere hujše gospodarske škode, kar pomeni, da gre za subjekte, ki se ukvarjajo z gospodarsko dejavnostjo. Glede vloge in dokazovanja velja enako kot pri 101. členu. 103. člen ZDavP-2 pa opredeljuje posebne primere odloga in obročnega plačevanja davka (več v Jerovšek, Simič, Škof, Zakon o davčnem postopku s komentarjem, 2008, stran 264-270). Z odločbo o obročnem plačilu/odlogu se torej le spreminjajo roki za plačilo že odmerjenih oziroma ugotovljenih davčnih obveznosti ter se dodatno obračunajo še obresti v višini 2 % letno (104. člen ZDavP-2), zato se v izvršilne naslove ne posega. Več o obročnih plačilih in odlogu je objavljeno tudi na spletnih straneh Finančne uprave.
Z odločbo o odloženi ali obročni izpolnitvi obveznosti se ta ne določi, temveč se na zahtevo zavezanca določi drug način izpolnitve že v prejšnji odločbi določene obveznosti. Obveznosti, za katere se lahko dovoli obročno plačilo/odlog, se nenazadnje lahko razlikujejo od obveznosti iz izvršilnega naslova. Izvršilni naslov lahko namreč vsebuje obveznosti, za katere obročno plačilo/odlog ni dovoljen (npr. pri davkih akontacije davka, davčni odtegljaj, prispevki). Prav tako se višina obveznosti lahko razlikuje od obveznosti iz izvršilnega naslova, ker je del obveznosti zavezanec že poravnal.
Torej ni podlage, da bi druga odločba posegala v prvo v smislu nadomestitve ali odprave, kot sicer določa izrek prvotne odločbe ali drugega izvršilnega naslova.
Zaradi povezanosti zadev pa je smiselno tako za stranko kot organ, da se med obema odločbama vzpostavi referenčna povezava. To pomeni, da se v odločbi o odloženi ali obročni izpolnitvi navede prvotna odločba oziroma izvršilni naslov (pri davkih npr. tudi lahko obračun), ki zadeva isto obveznost.
V stroki pa obstajajo različna stališča, ali se sklic na prvotni izvršilni naslov v odločbi o odloženi ali obročni izpolnitvi obveznosti navede (nujno) v izreku slednje odločbe ali le v obrazložitvi ali sploh ne. Gre za vprašanje, ali je odločba o odloženi ali obročni izpolnitvi obveznosti nadomestni izvršilni naslov prvotnemu, torej da ta odločba nadomešča prvo, analogno, kot določa npr. za obravnavo pritožb ZUP (glej 242. člen ZUP). Pri tem ni dvoma pri obeh stališčih, da ne gre za celotno nadomeščanje prvotnih izvršilnih naslovov.
Da sploh ne gre za nadomeščanje prvotnega izvršilnega naslova niti delno, zagovarja prvo stališče, zlasti na temelju različnih možnih izvršilnih naslovov, celo kot strankine vloge (npr. obračuna v davčnih postopkih kot samoobdavčitve). Zato bi zadoščalo navesti povezavo do prvotnega izvršilnega naslova v odločbi o odločeni ali obročni izpolnitvi obveznosti le v njeni obrazložitvi.
Po drugi strani pa se z novo odločbo drugače določi bistvene elemente obveznosti, kot sta rok in tudi višina obveznosti (npr. obresti), ne le način izvršitve (npr. to bi predstavljala navedba številke računa o plačilu). Zato se v tem okviru zagovarja stališče, da bi se moralo v izreku odločbe o odloženi ali obročni izpolnitvi obveznosti navesti povezavo v izreku oziroma nadomestitev dela izreka prvotnega izvršilnega naslova, glede na določbe področnih zakonov sicer z učinkom za naprej (ex nunc). Sicer bi obstajala hkrati dva različna izvršilna naslova za v delu (glede roka izpolnitve in delno višine) isto obveznost, kar je splošno temelj za odpravo enega od takih izvršilnih naslovov po 274. členu ZUP. Ob tem se res ob obrokih in odlogih lahko zagovarja, da vendar dejansko stanje ni povesem isto zaradi posebnih okoliščin oziroma pogojev za odlog ali obročno izpolnitev, po drugi strani pa je običajno isti dejanski stan (npr. socialna ogroženost ob polni izpolnitvi po prvotnem izvršilnem naslovu) obstajal že prej, le ni se (še) uveljavljal. Smiselno gre v tem delu na nekakšno t. i. nepravo obnovo postopka (prim. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2017, npr. značilno za socialne zadeve s spremembo okoliščin po izdaji prvotne odločbe, saj tudi npr po ZDavP-2 obstaja posebna zakonska podlaga za poseg v prvotne izvršilne naslove, čeprav le glede roka plačila in povezanih obresti). Spremenjen rok in delno višina obveznosti namreč pomeni del samega predmeta odločanja, zato je tudi po 213. členu ZUP paricijski rok vedno del izreka odločbe oziroma izvršilnega naslova. S tega vidika so odločbe o odlogu ali obročni izpolnitvi obveznosti tudi odmerne in zanje veljajo smiselno enaka pravila kot matične odmerne odločbe (npr. nesuspenzivnost pritožbe po 87. členu ZDavP-2, prim. Kovač (ur.), Davčno pravo, 2021, str. 59, 68 in povezane).
Zbirno gre zaključiti, da gre pri odločanju o odloženi ali obročni izpolnitvi obveznosti za drug predmet postopka, kot to velja pri prvotni določitvi taiste obveznosti. Zato je za pravno varnost in razmerje do strank treba vzpostaviti jasno povezavo med povezanima postopkoma, najmanj na ravni obrazložitvi odločbe o odloženi ali obročni obveznosti.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.