Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Posebna ureditev izpodbijanja dejstev s pritožbo po področnem zakonu
Datum odgovora: 28. 11. 2013, pregled 19. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Kako tolmačiti neredko specialno ureditev, ko zakon določa (npr. pri odmeri davka na nepremičnine po (predlogu) ZDN), da določenih dejstev, od katerih je odvisna odločitev v upravnem postopku po taistem zakonu, ni mogoče izpodbijati s pritožbo?
Kako pa razumeti "posebno" pritožbo zoper dejstva za odločitev po izdaji odločbe, v čem je "posebnost" te pritožbe glede na "klasično" pritožbo po ZUP (npr. pritožba po 19. členu ZDDD zoper davčno osnovo pri odmeri davka na dediščine in darila na podlagi podatkov v informatizirani evidenci)? Ali gre v tem primeru za ustrezno oz. posebno pravno sredstvo, ki ga je mogoče izkoristiti do poteka siceršnjega pritožbenega roka? Glede na to, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (npr. plačila) se pojavi tudi vprašanje o plačilu obresti, v primeru ko stranka obveznosti ne poravna v roku, saj predvideva, da bo s pritožbo uspela in s tem dosegla nižjo obveznost, kot je bila določena po prvotni odločbi.
Odgovor:
Pravila upravnega postopka, ki jih vsebuje ZUP, so po svoji naravi splošna, ne glede na to, kateri materialni predpis se uporablja pri odločanju, in ne glede na to, kateri organ odloča v upravni zadevi. Upravna področja so mnogovrstna in za vsa upravna področja oz. vsa pravna razmerja na teh področjih, zaradi njihovih različnosti in posebnosti, ni mogoče povsod vpeljati istega načina dela oziroma poslovanja. Postopek mora biti prilagojen naravi upravnega področja in posebnostim pravnih razmerij na tem področju ter namenu upravnega delovanja, hkrati pa olajšati uporabo in izvršitev materialnega predpisa. Zato so tudi dovoljena odstopanja od pravil splošnega upravnega postopka. Ko področni zakon določa specialno ureditev, velja v tem primeru področni zakon. T. i. subsidiarna ali podrejena raba ZUP po 3. členu ZUP v tem smislu pomeni, da se ZUP uporablja za vsa procesna vprašanja, ki jih področni predpis ne uredi drugače ali dopolnilno. Velja načelo lex specialis derogat legi generali - poseben zakon prevlada nad splošnim zakonom (glej Jerovšek in Kovač,Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 18).
Toda zakonodajalec mora pri tem upoštevati zlasti enako varstvo pravic po 22. členu Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33l/91 z revizijami), zato lahko področni zakon s posebnimi procesnimi pravili nadredi ZUP le pod kumulativnimi pogoji:
- če za to obstajajo specifike tega področja, ki terjajo ali opravičujejo drugačno procesno ureditev kot po ZUP;
- se drugače uredi le posamično postopkovno vprašanje, ne cel postopek oz. njegov znatni del;
- se ne posega v temeljna načela ZUP oz. se kljub drugačni specialni ureditvi še vedno polno omogoči njihovo uveljavitev.
Kolikor področni zakon posega v pravico do pritožbe, ki je po 13. členu ZUP temeljno načelo v vseh upravnih zadevah, je treba biti poseben previden, saj ne gre le za zakonsko, ampak ustavno načelo pravice do učinkovitega pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS. Temeljni pravici - enako varstvo pravic v postopku in pravica do pritožbe zoper izdano odločbo na prvi stopnji, sta namreč zagotovljeni prek 22. in 25. člena Ustave RS, in se uresničujeta neposredno na podlagi Ustave. Način uresničevanja (protokol) pa je urejen v ZUP (tako Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 121-125). Zato Ustavno sodišče, kolikor pride do izpodbijanja posebne zakonske ureditve glede pritožbe, izjeme presoja temu ustrezno, torej dokaj restriktivno, kar velja za različne posege, od izključitve pritožbe v celoti in nadomestitve le z upravnim sporom (gl. komentar k 25. členu URS, Šturm et al., 2002 in 2011), do nesuspenzivnosti pritožbe (kot npr. v davčnih zadevah po odločbi št. U-I-76/98) do krajših rokov ali pristojnih teles.
Če področni zakon določi, da je npr. pritožba v določenih primerih, kot sicer dopušča 237. člen ZUP, npr. glede celote in pravilnosti vseh merodajnih dejstev, izključena, to ni apriori niti v skladu z Ustavo RS niti z njo v nasprotju, temveč se bo od primera do primera presojalo, ali konkretna ureditev skupaj z ZUS-1 omogoča stranki učinkovito pravno varstvo. Čeprav je pritožba celo v celoti izključena, je lahko namreč Ustavi zadoščeno, kolikor se isto dejstvo lahko učinkovito izpodbija na sodišču, tj. tudi iz razlogov, ki so po področnem zakonu v pritožbi izvzeti (prim. Šturm et al., ib.). Toda v zadevah, kjer je pritožba že sicer nesuspenzivna (kot velja po zakonu o davčnem postopku, prim. drugače načelno suspenzivnost po 236. členu ZUP), je dokaj verjetno, da bo ustavosodna presoja šla v smer neustavnosti takega zakona in ga v primeru izpodbijanja s strani legitimirane zahtevodajalca v postopku ocene ustavnosti ali izkazanega pravnega interesa posameznika v postopku ustavne pritožbe razveljavila. Do tedaj pa tak zakon vendar velja.
V drugem primeru kaže uvodoma poudariti, da uporabljen specialni izraz, npr. tu pravica do »posebne« pritožbe, samo po sebi ne pomeni, da gre za poseben institut, ki ga ZUP ne pozna, saj se institut tolmači po njegovi "pravi" vsebini in ne po poimenovanju akta ali dejanja ali sklopa pravil.
A področno pravo pa v tem primeru vseeno nekoliko odstopa od ZUP, ker predpisuje v določenih položajih vezanost odločitve na podatke v informatizirani bazi podatkov (t. i. posplošena tržna vrednost nepremičnin kot davčna osnova). Pri dokazovanju dejanskega stanja je v okviru splošnih določb namreč določeno, da se po tretjem odstavku 164. člena ZUP dejansko stanje lahko ugotavlja tudi na podlagi podatkov v informatizirani obliki, a je možno dokazovati nasprotno, saj imajo ti podatki značaj javnih listin, za katere velja (le) izpodbojna domneva resničnosti (gl. 171. člen ZUP in 179. člen ZUP). Po ZUP bi ugovor stranke, da podatki v bazi podatkov niso pravi, zato pomenil nujnost, da organ odloča po posebnem in ne skrajšanem ugotovitvenem postopku. Po posebnem zakonu pa gre razumeti, da se neskladje med navedbami stranke in ugotovitvami organa po bazi podatkov ne more razčistiti še pred izdajo odločbe prve stopnje, kar je sistemsko sicer cilj prvostopenjskega postopka (gl. načelo materialne resnice, 8. člen ZUP), ampak šele po izdaji odločbe s "posebno" pritožbo. A taka pritožba bi bila možna tudi po ZUP, zato izraz "posebno" razumemo le kot posebnost nedopustnosti ugovarjanju dejanskega stanja PRED izdajo odločbe, ne PO njej. Ta "posebna pritožba" tako de iure sicer pomeni "klasično" pritožbo po ZUP, čeprav bi se de facto lahko stranka za izpodbijanje teh dejstev odločila že med ugotovitvenim in dokaznim postopkom. Kolikor bi to posebnost legitimiran subjekt izpodbijal pred Ustavnim sodiščem, bi torej potekala ocena ne/ustavnosti ne posebnosti pritožbe, temveč posebnosti le skrajšanega ugotovitvenega postopka in vezanosti organa na bazo podatkov glede na ZUP. Po našem mnenju bi se razumni razlogi razlikovanja posebne ureditve glede na ZUP in s tem ustavnost specialne ureditve tu težko izkazali, saj zgolj množičnost zadev in predhodna možnost strank urediti podatke v evidenci v posebnih postopkih po dosedanji praksi ni zadoščala.
V konkretnem primeru področni predpis, kakor tudi ZUP (prim. 292. člen ZUP, 293. člen ZUP), določa, da lahko organ v primeru pritožbe po uradni dolžnosti ali tudi na predlog stranke odloži izvršitev odločbe, če oceni, da bi bilo pritožbi mogoče ugoditi, s čimer se sicer lahko prepreči neupravičen tek obresti oz. potrebna naknadna poplačila.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.