Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Plačilo stroškov v postopku, začetem po uradni dolžnosti po posebnem predpisu
Datum odgovora: 12. 5. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Področni zakon določa v določenih primerih, da tečeta dva povezana postopka. Tako se lahko vodi inšpekcijski postopek in postopek (npr. po 7. členu Zakona o zdravilih glede opredelitve izdelka za zdravilo) na zahtevo ali po uradni dolžnosti, pri čemer se slednji uvede tudi ob predhodnem inšpekcijskem nadzoru (npr. pri agenciji za zdravila) na pobudo inšpektorja. Inšpektor izda odločbo o ukrepu (npr. prepovedi trženja izdelka, ki je zdravilo), če se postopek pred matičnim organom (agencijo) konča z opredelitvijo predmeta nadzora na določen način (tu predmeta nadzora kot zdravila), sicer pa inšpekcijski postopek ustavi.
Postavi pa se vprašanje, kako je s stroški postopka. Prvič, kdo nosi breme stroškov postopka, upoštevaje, da so stroški v postopku, začetem po uradni dolžnosti, breme stranke, če se postopek konča za njo neugodno - je določena rešitev matičnega organa (npr. agencije z opredelitvijo izdelka za zdravilo) tak primer? Torej: kdaj je moč, ko se je matični postopek pričel po uradni dolžnosti (npr. na pobudo inšpektorja), šteti, da se je končal za stranko neugodno (npr. je tako, če se je v postopku ugotovilo, da je izdelek, ki ga je poslovni subjekt tržil, zdravilo, saj v takem primeru ne bi smel biti v prometu brez ustreznega dovoljenja)?
Ali je v opisanem primeru pristojbina strošek neinšpekcijskega upravnega postopka opredelitve po uradni dolžnosti ali bi morala biti pristojbina šele strošek inšpekcijskega postopka, če se ukrepi (npr. prepoved trženja) izvedejo na podlagi takšne odločbe?
Ali lahko neinšpekcijski organ v svoji zadevi zaprosi inšpektorja za sodelovanje v ugotovitvenem in dokaznem postopku (npr. da bi se stranko prek inšpektorja v postopku pred agencijo pozvalo, naj predloži podatke o izdelku)?
Odgovor:
Stroške upravnega postopka ureja ZUP v desetem poglavju, kjer v drugem odstavku 113. člena določa, da se v primeru, če se je postopek začel po uradni dolžnosti, obračunajo stroški v breme stranke, če se je postopek končal za stranko neugodno; če pa se je postopek končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka). Pri tem je treba upoštevati tudi, da so lahko posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje v posebnem zakonu urejena drugače (3. člen ZUP, npr. kot določa Zakon o zdravilih (ZZdr-2, Ur. l. RS. št. 17/14 in nasl.)).
Po določbah ZZdr-2 mora proizvajalec oz. poslovni subjekt pred dajanjem zdravila v promet poskrbeti, da ima zdravilo dovoljenje za promet (20. in 21. členom ZZdr-2). Tako mora poslovni subjekt, ki daje določen izdelek na trg, že predhodno presoditi, ali nima izdelek morebiti lastnosti zdravila in temu ustrezno izvesti vse potrebne postopke in pridobiti vsa potrebna dovoljenja. V primeru dvoma lahko sam z vlogo na regulatornem upravnem organu prične postopek, v katerem se ugotovi, ali je potrebno izdelek opredeliti kot zdravilo, za kar se plača s predpisom določena pristojbina. Poleg tega velja, da v primeru, ko inšpektor pri izvajanju nadzora nad izdelki na trgu posumi, da je posamezen izdelek, ki je v prometu, pravzaprav zdravilo, čeprav se trži kot drug izdelek, lahko poda pobudo regulatornemu upravnemu organu oz. agenciji, ki sicer na pobudo ni vezan (glej v Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 225), da ta po uradni dolžnosti uvede postopek ocenitve zdravila, kot to omogoča 7. člen ZZdr-2. Če matični regulatorni organ (agencija) oceni, da je v konkretnem primeru ogrožena javna korist, ki se kaže v zaščiti potrošnikov pred tem, da bi se na tržišču v prosti prodaji pojavila nepreizkušena zdravila - saj morajo le-ta za dajanje na trg izpolnjevati posebne pogoje; po drugi strani pa je v slovenskem in evropskem pravnem redu zaščitena tudi pravica potrošnika biti seznanjen tudi s tem, kakšen izdelek kupuje -, uvede postopek po uradni dolžnosti.
S tem pa bosta v teku hkrati dva različna postopka. Gre za t. i. kompozitno zadevo, kjer je treba pravila obeh postopkov upoštevati kombinirano, gledano kot celota, čeprav vsak zase predstavlja svoj postopek (o tem več npr. Schmidt-Assmann, Administrative Procedure: Characteristics, Functions, Concepts, 2009). Podobni položaj ureja tudi slovenski ZUP prek instituta predhodnega vprašanja (147. člen ZUP in nasl.).
V danem primeru bo tako matični organ (agencija) vodila neinšpekcijski postopek, pristojni inšpektor pa inšpekcijski postopek, čeprav sta oba oficialna upravna postopka. Pri tem gre v razmerju med tema postopkoma za položaj po posebnem zakonu, ko je neinšpekcijski postopek predhodno vprašanje za inšpekcijsko zadevo. A vsak postopek zase je svoja zadeva, za katera veljajo ustrezna pravila. Inšpekcijski postopek tako poleg področnega zakona in podrejeno ZUP ureja glede na ZUP nadrejeno Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur l. RS, št. 56/02 in nasl.).
V četrtem odstavku 7. člena ZZdr-2 je izrecno določeno, da stroške postopka na podlagi vloge plača proizvajalec ali poslovni subjekt, ki opravlja oz. namerava opravljati promet z izdelkom. Stroškov postopka za ocenitev zdravila, uvedenega po uradni dolžnosti, pa ZZdr-2 ne ureja, zato velja ZUP. Posledično je treba v tako uvedenem postopku upoštevati drugi odstavek 113. člena ZUP, pri čemer pa je vprašanje, kako v takšnem postopku »oceniti« uspeh stranke; torej, ali se je postopek končal za stranka ugodno ali ne.
Po naravi stvari in običajno tudi izrecno v neinšpekcijskem upravnem postopku pred agencijo stranka, ki ni sama vložila vloge za opredelitev zdravila, trdi, vsaj konkludentno, da izdelek ni zdravilo, saj ga tudi prodaja kot drug izdelek in ne kot zdravilo. Če se torej v tem postopku ugotovi, da izdelek ni zdravilo, je stranka upravičeno prodajala izdelek kot drug izdelek (ne-zdravilo). Zadevni postopek po uradni dolžnosti se bo torej za stranko končal ugodno, posledično pa mora v skladu z drugim odstavkom 113. člena ZUP stroške nositi organ. Če pa se bo v postopku ugotovilo, da izdelek ni, kar zatrjuje stranka (je zdravilo), gre a contrario šteti, da se je postopek končal v nasprotju s trditvijo in ravnanjem stranke (da izdelek ni zdravilo), kar pomeni neugodno rešitev postopka za stranko in posledično njeno breme plačila stroškov. Namreč, postopek, začet po uradni dolžnosti, se vodi z namenom, da se ugotovi, ali so dejanja stranke v skladu s pravno pričakovanim (glej v Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2022, str.696). Pričakovanja pri ravnanju poslovnih subjektov pa morajo bili skladna s standardom dobrega gospodarstvenika (ali celo dobrega strokovnjaka), kar pomeni, da so dolžni pri prodaji izdelkov, ki bi lahko hkrati sodili v opredelitev zdravila in v opredelitev izdelka, ki je predmet drugih predpisov, sami vzpostaviti dovoljšen dvom o značilnostih izdelka, na podlagi katerega bi bili sami dolžni predlagati ocenitev izdelka. Če tega niso storili in je v postopku po uradni dolžnosti bilo ugotovljeno, da trditve stranke niso pravilne (izdelek je zdravilo), je bilo ravnanje stranke nasprotno od pričakovanega, s tem pa je bila stranka v upravnem postopku neuspešna.
V inšpekcijskem postopku, ki je ravno tako uveden po uradni dolžnosti, je presoja uspeha stranke nekoliko enostavnejša. Če je inšpektor zaradi suma kršitve predpisa predlagal izvedbo postopka ocenitve izdelka (kot zdravilo) in je regulatorni organ (agencija) ugotovil, da izdelek ni zdravilo, bo moral inšpektor zaključiti, da do kršitve predpisa ni prišlo (saj izdelek za dajanje v promet ni potreboval dovoljenja po 20. členu ZZdr-2). Posledično bo moral inšpektor inšpekcijski postopek ustaviti skladno z določbo 28. člena ZIN. V tem primeru bo o stroških postopka odločeno skladno z drugim odstavkom 31. člena ZIN, ki določa, da če se inšpekcijski postopek ustavi v skladu s prvim odstavkom 28. člena tega zakona, trpi stroške inšpekcijskega postopka organ. Stranka bi bila v takem primeru upravičena do povrnitve stroškov inšpekcijskega postopka (stroškov za pravno zastopanje ipd.). Če pa agencija opredeli nadzorovani izdelek kot zdravilo, se bo inšpekcijski postopek nadalje vodil in končal za stranko neugodno z ureditveno ali prepovedno odločbo, kar pomeni, da bo stranka tudi nosila stroške postopke nadzora.
Glede razmerja med neinšpekcijskim in inšpekcijskim postopkom oz. vprašanja, kateri stroški štejejo v neinšpekcijsko in kateri v inšpekcijsko zadevo, pa je treba gledati glede na pristojnost posamične zadeve in dejanja v posameznem postopku. Vsi stroški, povezani z neinšpekcijskim postopkom (pred agencijo), so stroški tega postopka, medtem ko so stroški nadzora stroški inšpekcijskega postopka. Zato se stroški neinšpekcijskega postopka obračunavajo samostojno že v neinšpekcisjkem postopku (pred agencijo) in ne šele v inšpekciji kot stroški nadzora.
Področni zakon določa kot poseben strošek pristojbino, ki se obračuna v primeru opredelitve izdelka za zdravilo kot breme nosilca zdravila v smislu povračila dela za ocenitev, ali gre za zdravilo. Ta strošek je tako del neišpekcijskega postopka pred agencijo in ne strošek inšpekcijskega postopka.
Analogno velja za druga procesna vprašanja, ki se lahko prepletajo med inšpekcijsko in neinšpekcijsko zadevo. To pomeni, da npr. organ v neinšpekcijskem postopku (tu agencija), čeprav uvedenem na pobudo inšpektorja po uradni dolžnosti, ne more npr. pridobivati dokazov ali izjav stranke prek inšpektorja, saj je vprašanje stvarne pristojnosti (glej 15. člen ZUP) za posamezen postopek jasno določeno po področnem zakonu. Ker ni pogojev za pravno pomoč po 33. členu ZUP, bi šlo sicer za kršitev stvarne pristojnosti po prvi točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Seveda pa se lahko dokazi in enega postopka uporabijo tudi v drugem, če za oboje veljajo ista pravila.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.