Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Personalna pristojnost za opravljanja procesnih dejanj na podlagi ZUP in ZJU ter ne/potrebnost strokovnega izpita za diplomante fakultet z UPP
Datum odgovora: 25. 3. 2013 in 9. 4. 2014, pregled 7. 1. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek; drugo (mediji)
Vprašanje:
Katere pogoje mora izpolnjevati uradna oseba za opravljanje procesih dejanj oziroma vodenje upravnega postopka in odločanje v upravnih zadevah. Ali mora uradna oseba za opravljanje procesih dejanj zasedati uradniško delovno mesto (23. člen Zakona o javnih uslužbencih - ZJU)? Katera so enostavna upravna opravila, ki jih lahko opravljajo strokovno tehnični uslužbenci?
Ali predstojnik lahko pooblasti uradnika zgolj za odločanje (tretji odstavek 28. člena ZUP), če uradnik nima strokovnega izpita iz ZUP?
Diplomanti študijskih programov, ki imajo vključen predmet upravnega procesnega prava (npr. na fakulteti za upravo, pravnih fakultetah, fakulteti za socialno delo itd.) v času študija pridobijo razmeroma poglobljeno znanje o ZUP in širše. Ali je glede na že pridobljeno znanje res potrebno, da opravljajo vsi javni uslužbenci strokovni izpit iz upravnega postopka, kot sicer določa ZUP, tudi diplomanti navedenih programov?
Odgovor:
Pogoje za opravljanje procesih dejanj oziroma vodenje upravnega postopka in odločanje v upravnih zadevah določa ZUP v členih od 28. do 31. Na načelni ravni lahko ugotovimo, da morajo biti za zakonito vodenje in odločanje kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: zaposlenost pri organu, (zakonito ali posamično) pooblastilo, ustrezna izobrazba, opravljen strokovni izpit iz upravnega postopka in odsotnost izločitvenih razlogov. Edina zakonita izjema glede pogojev po ZUP velja, glede izobrazbenega pogoja in pogoja opravljenega strokovnega izpita, za predstojnike organ'ov', ker že z zasedbo položaja predstojnika dobijo zakonsko pooblastilo za odločanje v vseh upravnih zadevah iz pristojnosti organa, ne glede na izpolnjevanje omenjenih dveh pogojev. Vendar pa predstojniki pooblastila za odločanje ne morejo prenesti na podrejene uradnike, če ti ne izpolnjujejo vseh pogojev.
Predstojnikovo pooblastilo za odločanje sicer vključuje tudi pooblastilo za vodenje postopkov, vendar mora ne glede na siceršnjo zakonito pooblastilo za odločanje, za opravljanje posameznih procesnih dejanj pred izdajo odločbe, vseeno izpolnjevati vse formalne pogoje, tudi glede predpisane izobrazbe in strokovnega izpita, sicer mora opravljanje dejanj obvezno prepustiti osebi, ki pogoje izpolnjuje.
Predstojnik za vodenje postopka in odločanje prenese pooblastilo na katerokoli osebo, ki izpolnjuje predpisane pogoje iz ZUP in drugih zakonov. Kot je navedeno zgoraj se po ZUP lahko pooblasti le osebi, ki je v delovnem razmerju pri organu, ki je po zakonu pristojen za odločanje o konkretni upravni zadevi, ima ustrezno izobrazbo, ki jo določa Uredba o izobrazbi in strokovnem izpitu za vodenje in odločanje v upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 12/13 in novele), in ima opravljen strokovni izpit iz upravnega postopka, razen če se pooblastilo nanaša na upravne zadeve, ki jih prej omenjena uredba izključi iz obveznosti opravljanja izpita (gl. 29. člen). Izdajo pooblastila za vodenje ali odločanje osebi, ki ne izpolnjuje predpisanih pogojev, je nezakonito, zaradi česar je odločba, ki jo je izdala oziroma pri izdaji katere je sodelovala, izpodbojna.
Za javne uslužbence v državnih organih in samoupravnih lokalnih skupnostih, je poleg pogojev iz ZUP treba upoštevati tudi omejitve določene z Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 63/07 in novele). Glede na naravo delo, ki ga opravljajo, se javni uslužbenci ločijo kot uradniki, ki opravljajo javne naloge (naloge povezane z izvrševanjem oblasti ali z varstvom javnega interesa), in kot strokovno tehnični uslužbenci, ki opravljajo spremljajoča dela (kadrovsko, materialno, finančno poslovanje, tehnična dela) zaradi nemotenega izvajanja javnih nalog organa - gl. 23. člen ZJU. V skladu z navedenim razlikovanjem javni uslužbenci sklenejo pogodbo o zaposlitvi, s katero se določajo medsebojne pravice in obveznosti, ki ne izhajajo iz zakonov ali kolektivnih pogodb (gl. 16. člen ZJU). Sklenitev delovnega razmerja za uradniško ali strokovno tehnično delovno mesto pomeni, da organ kot delodajalec, ne more zahtevati od javnega uslužbenca opravljanje nalog, ki niso normativno ali pogodbeno določene. Strokovno tehnični uslužbenec tako ne sme opravljati javnih nalog, kar vključuje tudi vodenje upravnega postopka in odločanja v upravnih zadevah. ZJU zgolj izjemoma dovoljuje, da strokovno tehnični javni uslužbenec lahko opravlja nekatera enostavna upravna opravila, ki jih s podzakonskim aktom določi minister, pristojen za upravo. S Pravilnikom o določitvi upravnih opravil, ki jih lahko opravljajo strokovno-tehnični javni uslužbenci (Uradni list RS, št. 35/2006 in 100/2010) so določena naslednja upravna opravila: upravne overitve podpisa in kopije, izdaja zemljiškoknjižnih izpiskov, izdaja potrdila o vložitvi vloge po 63. členu ZUP, izdaja potrdil iz kazenske evidence, sprejem vlog za izdajo digitalnih spletnih potrdil SIGENCA, obvestila o poteku veljave osebnih dokumentov, obveščanje državljanov, da ne posedujejo nobenega veljavnega identifikacijskega dokumenta, potrjevanje podpore volivcev in izdaja potrdil po 179. členu Zakona o splošnem upravnem postopku.
Predstojnik lahko v skladu z omenjenim pravilnikom podeli pooblastila strokovno tehničnim uslužbencem samo za opravljanje eksplicitno naštetih javnih nalog. Drugačno pooblastilo je nezakonito, saj je v nasprotju s temeljnimi izhodišči uslužbenske zakonodaje, ki določa pravice in obveznosti javnih uslužbencev v zvezi z delom. Ker pravni red predstavlja notranje skladno celoto vseh pravno urejenih razmerij, na (ne)zakonitost pooblaščanja strokovno tehničnega uslužbenca za opravljanje upravnih dejanj, ki niso določena s podzakonskim aktom, ne bi vplivalo dejstvo, da strokovno tehnični javni uslužbenec izpolnjuje siceršnje pogoje, ki so predpisani z ZUP. Dolžnost vestnega in odgovornega predstojnika je, da izvaja le tista dejanja, ki so skladna s celotnim pravnim redom, ne samo z enim ali samo z drugim zakonom.
Obveznost opravljanja strokovnega izpita iz upravnega postopka je normativno vezana na zakonito opravljanje procesnih dejanj v upravnih postopkih. Glede na določila ZUP in ob upoštevanju namena opravljanja izpita, mora vsakdo, ki opravlja dela in naloge, ki so vezane na vodenje upravnega postopka in odločanje v upravnih zadevah ne glede na to na kateri fakulteti je diplomiral, opraviti strokovni izpit iz upravnega postopka. Za delo v upravi mora izpit opraviti samo tisti javni uslužbenec, ki opravlja dela in naloge, ki so vezane na vodenje upravnega postopka in odločanje v upravnih zadevah, izven uprave pa tiste osebe, ki opravljajo ta tip dela znotraj delodajalcu podeljenih javnih pooblastil. Zato omenjenega strokovnega izpita ni treba opravljati vsem javnim uslužbencem.
Zaradi pogosto podcenjujočega odnosa do pravil upravnega postopka in upravnega spora, pa je treba najprej opozoriti, da se omenjena procesna pravila bistveno ne razlikujejo od podobnih pravil npr. pravdnega postopka, ki ga uporablja sodišče. Tudi njihova kršitev ima bistveno enake posledice. Vsaj v zahtevnejših upravnih postopkih vodenje ni samo po sebi enostavnejše, kot vodenje nekega sodnega postopka. Prav tako pogosto v upravnih postopkih sodeluje več udeležencev, kot v sodnih. Stranke in druge udeležence tudi v upravnih postopkih zastopajo odvetniki, eden ali več. Analogno velja za specifike na posameznih delovnih področjih, npr. socialnega dela. Pri tem se niti v stroki niti v javnosti ne ugovarja potrebi po opravljanju posebnega npr. pravniškega ali socialnega državnega izpita, še več, ugotavlja se nujnost take specializacije.
Pravne posledice upravnih odločitev imajo pogosto pomembne učinke za posameznike kot družbo v celoti, z upravnimi dovoljenji oziroma odločitvami se npr. odloča o velikih finančnih vložkih, o odvzemu otrok staršem, o nedovoljenih koncentracijah oziroma varstvu konkurence, varstvo potrošnikov, o odprtosti javne oblasti oziroma transparentnosti ipd. Procesne napake v vsakovrstnih pravnih postopkih so tisto področje, ki je najpogosteje prerekano s strani nezadovoljnih udeležencev postopkov, zato je k njihovemu nastajanju treba pristopiti že preventivno, da do njih sploh ne bi prihajalo. Poznavanje uporabe procesnih institutov, ki se preverjajo na strokovnem izpitu, k temu nedvomno pripomore. Njegova opustitev bi zato pomenila zmanjšanje kakovostnih standardov delovanja uprave tako na račun uporabnikov upravnih storitev, kot tudi javnega interesa po zakonitem odločanju, verjetno bi se odražala v večjem birokratiziranju, daljših postopkih, birokratski aroganci, večji uporabi pravnih sredstev, odpravi upravnih aktov ipd. Tako menimo, da je potreba po posebnem izpitu iz ZUP nujna, da se zagotovi s strani uradnih oseb ne le površinsko poznavanje temeljnih institutov upravnega procesnega prava, kot je rezultat le enega opravljenega izpita na fakulteti, pač pa njihovo poglobljeno razumevanje in aplikacija procesnih pravil na konkretne dejanske položaje.
Diplomanti vseh potrebnih znanj namreč ne pridobijo v času dodiplomskega izobraževanja. Nadalje niti oprava strokovnega izpita tega seveda ne nadomesti v celoti, s pripravo nanj pa zanesljivo prispeva k boljši usposobljenosti za samostojno delo. Strokovni izpit iz upravnega postopka namreč - enako kot denimo pravniški ali socialni izpit ter obenem za razliko od izpita na fakulteti - poteka tako, da se preverja zlasti praktično usposobljenost kandidatov za samostojno zakonito delo. Izpit ima zato obvezno pisni in ustni del, v prvem običajno kandidat sestavi osnutek akta, ki ustreza podani določeni procesni situaciji (npr. zamujeni pritožbi stranke ali zahtevi osebe za vstop v postopek), v ustnem pa se opravi zagovor in preveri še splošno znanje in razumevanje izpitnih vsebin. Namen izpita je torej dvig kakovosti vodenja in odločanja v upravnih zadevah, kar se odraža v zakonitem in ekonomičnem vodenju upravnega postopka, v katerem se zagotavlja spoštovanje demokratičnih pravic strank in drugih udeležencev, s tem pa tudi v čim večji meri odpravlja razloge za razveljavitev in odpravo upravnih aktov v postopkih instančnega ali sodnega odločanja.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.