Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Odmerna odločba po uradni dolžnosti in stranski udeleženci
Datum odgovora: 29. 11. 2023
Status uporabnika: stranka v postopku
Vprašanje:
Upravni organ v postopku po uradni dolžnosti izda obveznostno odločbo, npr. FURS v davčnem postopku o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča - NUSZ, ki je prihodek občine. Občina zato želi uveljavljati status stranskega udeleženca.
Kakšno je ravnanje organa, če je v postopku podana zahteva za priznanje stranske udeležbe? Po 3. odstavku 142. člena ZUP je potrebno o zahtevi nemudoma obvestiti ostale stranke postopka, ki lahko oporekajo pravici vstopa v postopek. Ali opustitev obvestila pomeni bistveno kršitev določb ZUP? Ali je potrebno sklep, s katerim se bo odločilo o stranski udeležbi, vročiti tudi stranki?
Ali občina v postopku odmere NUSZ ima pravni interes za ta položaj in do kdaj ga lahko uveljavlja, upoštevaje, da gre za skrajšani postopek, kjer je občina seznanjena z zadevo šele ob izdaji odmerne odločbe? Kako pa je s pravočasnostjo zahteve za vstop v postopek v primeru, če občina zahtevo za priglasitev stranske udeležbe prvič priglasi šele v ponovnem postopku odmere NUSZ po uspešni pritožbi, pri čemer prvotna odmerna odločba ni bila v celoti odpravljena, ampak le v določenem delu?
Odgovor:
Odločitev o pravici ali obveznosti, ki je predmet upravnega postopka, lahko v številnih primerih poseže tudi v tuje pravne koristi, ki neposredno niso predmet odločanja v tem postopku, njihovi nosilci pa zato v postopku niso stranke. Temeljna pravica iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. l. RS, št. 33I/1991 in spremembe) vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic v postopku, v katerem se odloča o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih. Zato 43. člen ZUP omogoča udeležbo v upravnem postopku tudi taki osebi, tj. stranskemu udeležencu, če izkaže pravno (na zakonu temelječo), osebno in v času teka postopka obstoječo pravno korist (več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 334).
Stranski udeleženec s svojo voljo upravnega postopka ne more ne začeti in ne nadaljevati. Stranski udeleženec v postopku je tisti, ki varuje svoje pravice ali pravne koristi, kar mora organ pred vstopom te osebe v postopek v vsaki posamezni zadevi ustrezno preveriti (Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 136). Organ mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP), zato je dolžan vsakega, za katerega meni, da mu pripada položaj stranke ali stranskega udeleženca, povabiti, naj vstopi v postopek in se ga udeležuje za varstvo svojega pravnega položaja. Vstop v upravni postopek pa je mogoč tudi na pobudo upravičene osebe. Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes, in, če je mogoče, predložiti tudi dokaze (4. odstavek 43. člena ZUP in 2. odstavek 142. člena ZUP). Lahko pa stranski udeleženec vstopi v postopek na povabilo organa (prav tam).
Oseba lahko zahteva vstop v postopek kot stranka kadarkoli med postopkom. O zahtevi za vstop v postopek se nemudoma obvesti druge stranke. Vsaka stranka lahko oporeka osebi pravico do vstopa v postopek. O vstopu tretje osebe v postopek bo uradna oseba odločila s sklepom. Zoper sklep, s katerim se mi lastnost stranke ne prizna, je dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa. Dokler ni izdana odločba o pritožbi zoper sklep, s katerim se lastnost stranke ne prizna, organ prve stopnje ne more odločiti o glavni stvari. Skladno s četrtim odstavkom 258. člena ZUP pa lahko prizadete stranke ali stranski udeleženci izpodbijajo sklep, s katerim se komu prizna lastnost stranke ali stranskega udeleženca šele v pritožbi zoper odločbo o glavni stvari (prav tam, str.138).
Glede vprašanja, ali opustitev obvestila strankam v postopku, da je tretja oseba podala zahtevo za priznanje stranske udeležbe, pomeni bistveno napako, je treba upoštevati 237. člen ZUP, ki v drugem odstavku določa, katere so bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Glede stranskih udeležencev gre za bistveno kršitev, če stranskemu udeležencu ni bila dana možnost sodelovanja ali možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. V konkretnem primeru pa le stranke niso seznanjene, da je tretji priglasil stransko udeležbo. Gre torej za kršitev pravil upravnega postopka, ki pa ni praviloma ni bistvena; zato se lahko uveljavlja le prek pritožbe zoper odločbo z izkazom verjetnosti bistvenosti napake kot bremena pritožnika.
O odločitvi o stranski udeležbi se stranke tako obvešča neposredno z vročitvijo sklepa, s katerim se prizna stranska udeležba, kjer lahko nadalje vložijo pritožbo zoper odločbo o glavni stvari, kot navedeno zgoraj.
Tisti, ki bi moral biti udeležen v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, a mu ni bila dana možnost udeležbe, zvedel pa je za postopek šele po izdaji dokončne odločbe, lahko predlaga obnovo postopka (9. točka 260. člena ZUP) (Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 141).
Davčni organ izdaja odločbe o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo (404. člen Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2, Ur. l. RS, št. 13/11 in nasl.)). Odločba se praviloma izda v skrajšanem postopku, občina v tem postopku ne sodeluje. Ker sodna praksa občini v postopku odmere NUSZ ne daje pravico do stranske udeležbe (glej nadaljevanje), je davčni organ ni dolžan povabiti v postopek. Če občina vendarle priglasi stransko udeležbo pred izdajo odločbe, je dolžan organ o tem odločiti. Če je stranska udeležba priglašena po izdaji odločbe, se taka zahteva obravnava kot pritožba ali po dokončnosti kot predlog za obnovo postopka. Ali pa bo organ zahtevo vzel v obravnavo, pa je primarno odvisno od vprašanja, ali ima oseba, ki je zahtevo podala, izkazano legitimacijo za stransko udeležbo, sicer se bosta pritožba oziroma predlog za obnovo postopka zavrgla.
Vprašanje zgoraj pa se nanaša na stransko udeležbo s posebnostmi v davčnih postopkih. Stranskih udeležencev v davčnih postopkih praviloma ni (iz sodne prakse izhajajo izjeme, glej npr. sodbo UPRS I U 1596/2020-10 z dne 13. 9. 2022 ali sklep VSRS I Up 243/2017 z dne 24. 1. 2018, več Kovač, Novejša sodna praksa o statusih in položajih strank v davčnih postopkih, Podjetje in delo, 2020, št. 2)). Kot stranski udeleženec namreč lahko nastopa, kdor varuje korist, ki je neposredna (obstaja in je sedanja, ne hipotetična ali prihodnja), osebna (korist stranskega udeleženca, ne pa korist tretjega ali javna korist) in pravna (temelji na splošnem pravnem aktu). V davčnih zadevah bo šlo praviloma za varovanje koristi strank, ne pa za varovanje koristi drugih. Sodna praksa praviloma občinam ne priznava položaja stranskih udeležencev v postopkih odločanja o odmeri davkov, čeprav/katerih izkupiček pripada lokalnim skupnostim (npr. NUSZ) in te določajo vrednost davka (npr. z odloki o NUSZ). Primer sodne prakse je npr. sklep VSRS I Up 129/2015 z dne 24. 6. 2015, točki 6 in 7 obrazložitve, ali sodba UPRS III U 258/2015-18 z dne 10. 3. 2017; enako tudi teorija (Kerševan in Podlipnik (ur.), Splošno davčno pravo, 2023, str. 296)). Iz sodne prakse izhaja, da občina kot javnopravni subjekt, ki je upravičen do sredstev iz naslova NUSZ, ni stranka oziroma stranska udeleženka postopka odmere, ker v njem sama ni zavezanec za plačilo NUSZ in tudi ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi, niti ni organ, ki nadomestilo odmerja, saj so bile te naloge z zakonom prenesene v pristojnost davčnega organa. Kot izrecno navaja VSRS, občina oziroma njeni organi in druge entitete, ki jim zakon daje ex iure imperio pristojnosti in pooblastila za izvajanje oblastvenih nalog, ne morejo biti hkrati v položaju stranke, še manj imeti njen status (o tem sklep VSRS X Ips 416/2016 z dne 1. 2. 2017, glej tudi ustavnosodno prakso v zadevah USRS Up-1379/09 z dne 28. 9. 2010 in Up-17/17 z dne 24. 1. 2017). V postopkih, v katerih pristojni državni organ odloča na podlagi predpisov občine, ima lokalna skupnost po 93. členu Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 94/07 in nasl.) pravico biti obveščena, nima pa pravice sodelovati v teh postopkih, če niso prizadete njene pravice in pravne koristi. Dejstvo, da je občina prejemnica nadomestila, občini ne daje pravice vstopiti v davčno-pravno razmerje med zavezancem in davčnim organom, da bi kot stranka (42. člen ZUP) ali stranska udeleženka (43. člen ZUP) sodelovala v odmernem postopku oziroma v postopku vračila nadomestila, posledično pa tudi ne pravice do vlaganja pravnih sredstev v upravnem postopku oziroma sodnega varstva zoper te vrste odločb.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.