Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Odločba o podelitvi javnega pooblastila
Datum odgovora: 16. 6. 2011
Vprašanje:
Koncesijski akt določa, da bo izvajalec gospodarske javne službe izvajal tudi javna pooblastila, ki so določena v tem aktu. Organ je na podlagi izvedenega javnega razpisa z odločbo izbral izvajalca gospodarske javne službe in mu podelil koncesijo za njeno izvajanje, po pravnomočnosti odločbe pa bo z njim podpisana pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Ali je potrebno za podelitev javnih pooblastil izdati samostojno odločbo, v kateri bi bil konkretno naveden naziv nosilca javnega pooblastila ter obseg in trajanje javnega pooblastila, ali zadošča navedba v koncesijskem aktu, da izvajalec gospodarske javne službe izvaja tudi tam določena javna pooblastila?
Odgovor:
Koncesija, ki je eden izmed načinov izvajaja gospodarskih javnih služb, ki jih je predvidel že Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Ur. l. RS, št. 32/1993 in novele), je hkrati tudi ena od oblik javno-zasebnega partnerstva, ki ga ureja Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP, Ur. l. RS, št. 127/2006) (t.i. pogodbeno partnerstvo; gl. 5. člen ZJZP). Koncesija v kontekstu javno-zasebnega partnerstva pomeni razmerje, v katerem javni partner (koncedent) zasebnemu partnerju (koncesionarju) podeli posebno ali izključno pravico izvajati gospodarsko javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu. Pravna ureditev koncesije gospodarskih javnih služb je po sprejetju ZJZP dokaj zapletena, saj se prepletata režima dveh zakonov - ZGJS in ZJZP (Virant, G., Javna uprava, 2009, str. 150).
Postopek podelitve koncesije za izvajanje gospodarske javne službe poteka v več fazah, in sicer 1) izdaja akta o načinu izvajanja javne službe, 2) izdaja akta o javno-zasebnem partnerstvu oz. koncesijskega akta, 3) izvedba javnega razpisa oz. konkurenčnega dialoga, 4) izbira koncesionarja (upravna odločba) in 5) sklenitev koncesijske pogodbe (pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu (po Virant, 2009, str. 152-155; gl. tudi 36., 37. in 39. člen ZGJS).
Javno pooblastilo je pooblastilo subjektu, ki organizacijsko gledano ni del državne oziroma občinske uprave, za izvajaje nekaterih nalog državne oziroma občinske uprave. Nosilec javnega pooblastila je lahko fizična oseba ali pravna oseba (gl. 121. člen Ustave Republike Slovenije, Ur. l. RS, št. 33I/1991 in novele). Zgodovinsko gledano se je javno pooblastilo razvilo v Franciji konec 19. stoletja v povezavi z izvajanjem koncesioniranih javnih služb, saj so javna pooblastila, ki so predstavljala pooblastila za izvajanje avtoritativnih nalog (npr. vodenje evidenc, izdajanje odločb), zasebnim izvajalcem javnih služb omogočila polno izvrševanje javnih služb. Javno pooblastilo se je torej nujno vezalo na javne službe (t.i. koneksiteta) (Kovač, P., Pravni in sociološki vidiki javnih pooblastil, 2006, str. 94-96). Javno pooblastilo se lahko podeli z zakonom ali na podlagi zakona. V obeh primerih mora zakon natančno določiti naloge, ki se prenašajo kot javno pooblastilo, saj gre za določitev pristojnosti, v drugem primeru pa mora zakon določiti 1) organ, ki bo javno pooblastilo podelil, 2) postopek podelitve in 3) pogoje, ki jih mora izpolnjevati nosilec javnega pooblastila (gl. odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-137/01 z dne 11. 12. 2003).
Povezanost izvajanja javnih pooblastil z izvajanjem javnih služb izhaja tudi iz določb ZGJS in ZJZP. ZGJS namreč določa, da se koncesionarju lahko podeli javno pooblastilo s koncesijskim aktom, če tako določa zakon (tretji odstavek 32. člena ZGJS v povezavi s 33. členom ZGJS), ZJZP pa določa, da je predmet javno-zasebnega partnerstva lahko tudi javno pooblastilo, če je nujno vezano na izvajanje javno-zasebnega partnerstva (prvi odstavek 66. člena ZJZP).
Vprašanje je, ali je treba za določitev nosilca javnih pooblastil izdati samostojno odločbo ali ne, če koncesijski akt določa, da izvajalec gospodarske javne službe izvaja tudi javna pooblastila - ZJZP namreč določa, da se javno pooblastilo v skladu s posebnim zakonom podeli z upravno odločbo, in to praviloma ob izbiri izvajalca javno-zasebnega partnerstva, izjemoma pa tudi med trajanjem razmerja javno-zasebnega partnerstva (drugi odstavek 66. člena ZJZP). Ker gre v opisanem primeru za podelitev javnega pooblastila na podlagi zakona, ki ga zakonodajalec lahko uporabi le tedaj, če ugotovi obstoj okoliščin, ki onemogočajo ali znatno otežujejo določitev nosilca javnega pooblastila z zakonom (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-137/01 z dne 11. 12. 2003), je vprašanje dejansko to, ali je nosilec javnih pooblastil na zgoraj opisani način opredeljen dovolj določno.
Menimo, da je, zato posebna odločba o podelitvi javnih pooblastil ni potrebna. Kdo je nosilec javnih pooblastil v tem primeru, je po našem mnenju dovolj natančno opredeljeno, saj je treba upoštevati 1) medsebojno povezanost javnih pooblastil in dejavnosti, ki se izvajajo kot gospodarska javna služba in 2) monopolno naravo izvajanja gospodarskih javnih služb. Tisti subjekt, ki je z odločbo o izbiri na javnem razpisu določen za izvajalca gospodarske javne službe, je torej hkrati tudi edini nosilec v koncesijskem aktu opredeljenih javnih pooblastil.
Ne glede na to, da je nosilec javnih pooblastil dovolj natančno opredeljen s koncesijskim aktom v povezavi z odločbo o podelitvi koncesije, pa menimo, da bi bilo smiselno, da se v pogodbi o javno-zasebnem partnerstvu kot predmet pogodbe določijo tudi naloge, ki se izvajajo kot javno pooblastilo, saj bo s tem nosilec javnih pooblastil opredeljen še bolj natančno. Če pa bi že izdali posebno odločbo o podelitvi javnih pooblastil, kar seveda ni prepovedano, pa le-ta ne bi bila samostojna, ampak kvečjemu dopolnilna odločba (220. člen ZUP).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.