Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Odločanje o odpravi odločbe po nadzorstveni pravici in o pritožbi z eno odločbo?
Datum odgovora: 3. 5. 2011, pregled 1. 12. 2022
Vprašanje:
Upravni organ je v postopku na zahtevo stranke izdal odločbo (npr. o višini plačila za program vrtca). V isti stvari je bila nekaj dni pozneje izdana nova odločba z drugačnim izrekom, ki je za stranko neugoden. Stranka je hkrati vložila pritožbo zoper obe izdani odločbi. Rok za pritožbo za prvo izdano odločbo je že potekel - odločba je bila ob vložitvi strankine pritožbe že dokončna, pritožba zoper drugo izdano odločbo je bila vložena pravočasno. Ta pritožba je po oceni organa neutemeljena in jo mora organ zavrniti. Ali lahko drugostopenjski organ z eno odločbo odpravi prvostopenjsko odločbo po nadzorstveni pravici in hkrati odloči o pritožbi?
S kakšnim postopkom lahko upravni organ razveljavi prvo izdano odločbo (ki je napačna), da bo veljavna drugo izdana odločba?
Odgovor:
Izdaja odločbe pomeni zaključek postopka na posamezni stopnji odločanja. Če in ko odločba postane dokončna oziroma pravnomočna, je praviloma nespremenljiva in se vanjo lahko poseže le z zakonom določenimi pravnimi sredstvi. Ob dejstvu, da je pritožba zoper prvo izdano odločbo vložena prepozno, jo je potrebno s sklepom zavreči. Pri obravnavi pritožbe zoper drugo izdano odločbo pa mora pritožbeni organ odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo pritožbnik izpodbija in v tem okviru paziti na bistvene kršitev določb upravnega postopka in kršitve materialnega zakona (247. člen ZUP). Ob dejstvu, da stranka v pritožbenem postopku izpodbija konkretno meritorno odločitev, na katero se odločitev nanaša (gre zgolj za eno odločitev in ne več), to pomeni da odločbo lahko v celoti odpravi ali spremeni. Ker je ena od procesnih predpostavk tudi zahteva, da o isti stvari ne moreta teči dva postopka oziroma da o isti stvari ne more biti dvakrat odločeno (4. točka prvega odstavka 129. člena), je ob njenem spregledu v prvostopenjskem postopku očitno, da je ta organ storil bistveno kršitev določb upravnega postopka, ko je dvakrat odločil v isti zadevi, čeprav tega ne bi smel. Zato bi pritožbeni organ že iz tega razloga moral odpraviti izpodbijano odločitev. To bi moral storiti tudi v primeru, če bi bila takšna odločitev v škodo pritožniku. V skladu z drugim odstavkom 253. člena ZUP se namreč izpodbijana odločitev lahko spremeni tudi v škodo pritožnika, če so podani razlogi iz 274., 278.in 279. člena ZUP. V obravnavanem primeru to pomeni, da bi pritožbeni organ ugotovil, da je izpolnjeno zakonsko dejansko stanje iz 2. točke 274. člena ZUP, ki ureja odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, če je bila v isti zadevi že izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stranju drugače rešena.
Nastala pravna situacija je zakonito rešljiva v pritožbenem postopku, zato ni potrebno, da bi zaradi kršitve procesnih pravil ob ponovnem odločanju o isti stvari morali primarno uporabiti izredno pravno sredstvo odprave odločbe po nadzorstveni pravici (2. točka 274. člena ZUP) in podrejeno s samostojnim aktom nato odločati še v pritožbenem postopku na način, da bi z izrednim pravnim sredstvom odpravili prvostopenjsko odločitev in nato s sklepom zavrgli pritožbo, ker izpodbijani upravni akt ne bi več pravno obstajal (drugi odstavek 275. člena ZUP)
Upravni organ se v tem primeru mora zavedati, da je pri izdaji druge odločbe z drugačno odločitvijo v isti zadevi brez spremembe dejanskega in pravnega stanja ravnal nezakonito; torej je druga odločba nezakonita. To velja, čeprav bi ta druga odločitev bolj ustrezala glede na dejstva, kajti prva odločba je vmes že postala pravnomočna in zato nespremenljiva. Za odločitev o višji obveznosti (kot po drugi odločbi) ni zakonite poti, saj je prva odločba s potekom roka za pritožbo oziroma je le ta bila vložena prepozno, postala materialno pravnomočna (225. člen ZUP). Materialno pravnomočna odločba pa veže stranko in tudi organ. Materialno pravnomočna odločba ima pravni učinek ne glede na to, da gre lahko tudi za nezakonito in nepravilno odločbo.
Pravna varnost namreč zahteva nespremenljivost pravnega razmerja, ki izhaja iz dane odločbe. Pravni učinek pravnomočnosti je v tem, da izdane odločbe ni mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z novo odločbo, s katero bi se nadomestila prejšnja odločba. Pravnomočnost v interesu pravnega reda ter socialne in ekonomske varnosti posameznika izključuje negotovost glede pravno urejenih razmerij, prepreči ponavljanje postopka ter ponovno odločanje v isti zadevi, v kateri gre za isto stvar in za isto osebo, ne glede na to, ali je bila z odločbo zadeva pravilno rešena (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 436). Za isto zadevo gre torej tudi v tem primeru, saj je razlog za uvedbo novega postopka isti kot v prejšnjem postopku, pravna posledica, ki naj bi se uresničila v novem postopku ima isto vsebino, v novem postopku gre za isto dejansko stanje in pravno stanje ter za iste stranke in organe, ki so sodelovali v prejšnjem postopku.
Upravni organ lahko v tem primeru preko pritožbe zoper drugo odločbo samo odpravi drugo odločbo, ne pa popravlja prvotne odločitve. Ker ima zaradi vložene pritožbe zoper drugo odločbo, organ možnost sanirati svojo napako, tj. izdano (drugo) odločbo v isti zadevi, ima v bistvu še celo boniteto, kajti če stranka ne bi vložila pritožbe zoper drugo odločbo, bi moralo v zadevo poseči celo resorno ministrstvo in drugo odločbo odpraviti po nadzorstveni pravici. To izredno pravno sredstvo pa je po ZUP rezervirano za najhujše nezakonitosti pri izdajanju odločb, torej je optimalno za vse udeležence postopka, če je možno odločbo odpraviti že v pritožbenem postopku (sploh znotraj občine). Pritožba je v tem primeru enostavnejši način, s katerim je organu stranka omogočila popraviti lastno napako znotraj organa, ker je kljub veljavni pravnomočni (prvi) odločbi izdal novo v isti zadevi. ZUP ne omogoča poprave odločbe zgolj zato, ker bi upravni organ po izdaji odločbe ugotovil, da je napačno apliciral pravila glede na dejansko stanje. Upravni organi so dolžni spoštovati in pravilno uporabljati zakone in druge predpise ter upoštevati vsa dejstva še pred izdajo odločbe, saj ne morejo izdajati nepravilnih, nepopolnih ali nezakonitih odločb in kasneje popravljati svoje zmote in napake; organ mora pravilno postopati že do izdaje odločbe. Zato se je razvil institut materialne pravnomočnosti z nespremenljivostjo odločb. Sistem daje torej prednost pravni varnosti in zaupanju v pravilno delo organov in njihovih (prvotnih) odločitev celo pred zakonitostjo v posamičnem primeru.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.