Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Odločanje o dostopu do informacij javnega značaja drugega organa, s katerimi zaprošen organ razpolaga, glede na hierarhijo upoštevnih zakonov
Datum odgovora: 10. 8. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Prvostopenjski organ je s strani prosilca prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanaša na dokumente, s katerimi sicer organ razpolaga, a ti dokumenti prvotno izhajajo iz spisa drugega organa. Ali mora organ kljub temu o zahtevi prosilca odločati, saj z dokumenti razpolaga, ali bi moral organ tako zahtevo odstopiti tistemu organu, s strani katerega je prejel te dokumente? Ali odstopljena zadeva pomeni, da prvi organ o njej ne sme več odločati, saj bi šlo za odločanje o isti zahtevi pri dveh različnih organih (načelo ne bis in idem)? Ali je organ dolžan zahtevo obravnavati po ZDIJZ, čeprav gre v zvezi z zahtevanimi dokumenti za specialno področno ureditev (npr. dostop do informacij pri upravnem organu iz tožilskega spisa po Zakonu o kazenskem postopku ali ZUP)? Kaj torej velja za razmerje med ZDIJZ in specialnimi procesnimi zakoni (ZKP, ZUP itd.), kateri predpis prevlada?
Odgovor:
Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/03 in nasl.) ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Informacija javnega značaja je vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ).
Obveznosti organov po ZDIJZ veljajo za vse informacije in dokumente, s katerimi organi razpolagajo in izvirajo iz njihovega delovnega področja, ne glede na to, kdaj in kako je tak dokument pri organu pristal. O delovnem področju organov v smislu določb ZDIJZ je mogoče govoriti tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije. Tako je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru ni mogoče govoriti o informaciji, ki izvira iz delovnega področja organa in torej ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, zato je organ, ki z njo razpolaga, ni dolžan posredovati osebi, ki tako informacijo zahteva (glej sodbo VSRS I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007). Poenostavljeno bi lahko torej rekli, da vsak dokument, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb, v okviru opravljanja javnih nalog, spada v delovno področje organa in s tem predstavlja informacijo javnega značaja.
Postopek odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja se izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek (15. člen ZDIJZ). Organ, zavezan postopati po ZDIJZ, mora vsako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati, pri čemer mora najprej preveriti, ali zahteva prosilca izpolnjuje procesne predpostavke, kot to velja za vsako drugo vlogo po 129. členu ZUP. Če zahteva za dostop do informacij javnega značaja izpolnjuje pogoje iz 17. člena ZDIJZ v povezavi s 66. členom ZUP, jo organ vsebinsko obravnava in o njej odloči. V primeru, da organ prosilčevi zahtevi v celoti ugodi, o ugoditvi zahteve zapiše zgolj uradni zaznamek, zahtevane informacije pa prosilcu nemudoma posreduje. V primeru, da prosilcu dostop delno ali v celoti zavrne, pa mora organ izdati (pisno) upravno odločbo (22. člen ZDIJZ). Zoper upravne akte, izdane na podlagi ZDIJZ (zavrnilna odločba, sklep o zavrženju…), ima prosilec možnost pritožbe, o kateri odloča Informacijski pooblaščenec kot drugostopenjski organ. Sklepno to pomeni, da organ zavezan postopati po ZDIJZ, mora, če ugotovi, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, zadevo vsebinsko obravnavati (ter presoditi morebitne omejitve dostopa glede na izjeme po ZDIJZ) in o njej vsebinsko odločiti.
V primeru, ko dva organa razpolagata z istim dokumentom pa je treba poudariti še, da bi ob morebitni zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, vsak organ, ki zahtevo prejme, moral o svoji zahtevi odločati samostojno in ločeno. V zvezi s tem ne bi šlo za odločanje o isti stvari (ne bi veljalo načelo ne bis in idem), kajti vsak organ ugotavlja dejansko stanje v svoji zadevi, le-to pa aplicira na morebitne izjeme od dostopa in na podlagi področnih (procesnih in materialnih) predpisov, ki veljajo za ta organ. Praktično to pomeni, da bi lahko en organ zahtevo za dostop do istega dokumenta z vidika svojih predpisov in izjem, ki bi veljale zanj (delno ali v celoti) zavrnil, medtem ko bi drug organ dostop do (istega) dokumenta v celoti omogočil.
Pridobivanje informacij od organov je lahko urejeno v različnih pravnih podlagah in z različnimi nameni in cilji. Navedeno pa lahko vodi tudi do konflikta norm, kadar si pravila oziroma omejitve glede posredovanja določenih informacij iz različnih predpisov nasprotujejo. V takem primeru je treba za razrešitev navedenega nasprotja določiti pravilno uporabo prava na podlagi splošnih pravil o uporabi pravnih predpisov, kamor sodita npr. pravili, da se uporabi specialnejši predpis namesto splošnega (lex specialis derogat legi generali) oziroma kasnejši namesto prejšnjega (lex posterior derogat legi priori) itd. (glej 13. točko sodbe VSRS X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020). Glede na sodbo Vrhovnega sodišča imajo tako pri dostopu do informacij posebna določila področne (procesne) zakonodaje – v sodbi sicer ZKP (za vpogled v tožilske spise), a analogno velja tudi za ZUP, ZPP itd. – značaj specialne ureditve (lex specialis) glede na določbe ZDIJZ. To pomeni, da se ZDIJZ lahko kot splošnejši predpis uporablja le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen s specialnimi zakoni (tako tudi v Kovač (ur.), Upravno-procesne dileme 3 v posebnih upravnih postopkih, 2015, str. 285-286).
Pri tem velja dodati še, da se za informacije javnega značaja v upravnih zadevah ne ugotavlja pravni interes, kot določa ZUP (gl. 64. točko odločbe USRS U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18 z dne 16. 9. 2021: »Kadar mednarodna pogodba zagotavlja širše standarde varovanja pravice kot Ustava, je treba ustavnosodno presojo opraviti na podlagi mednarodne pogodbe. Glede na to mora Ustavno sodišče na podlagi petega odstavka 15. člena Ustave upoštevati, da se na podlagi prvega odstavka 10. člena EKČP in drugega odstavka 19. člena Pakta v okviru 39. člena Ustave varstvo pravice dostopa do informacij javnega značaja zagotavlja, ne da bi moral upravičenec izkazati pravni interes, utemeljen na zakonu.«).
ZDIJZ kot področni zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, tako ni nadrejen sistemskim postopkovnim področnim zakonom, temveč omogoča vzporedni pravni temelj za dostop do dokumentov, v kolikor ni s specialnejšimi predpisi o dostopu do dokumentov določeno drugače. Z drugimi besedami na primeru četrtega odstavka 82. člena ZUP (vpogled v spis) v relaciji do ZDIJZ to pomeni, da stranke lahko zahtevajo dostop do dokumentov tako na podlagi ZDIJZ, kadar gre za informacije javnega značaja, kot vzporedno in med seboj ne izključujoče tudi na podlagi ZUP, kot vpogled v spis po pogojih iz 82. člena ZUP.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.