Iz Upravna Svetovalnica
Datum odgovora: 6. 7. 2014, pregled 27. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Stranka je vložila zahtevek, ki ga je organ lahko obravnaval po delih (npr. po posameznih parcelah, ki so sestavljale celotni zahtevek). Stranskemu udeležencu je bil zaradi enega izmed delov zahtevka priznan položaj stranskega udeleženca. Stranka je kasneje zahtevek v tem delu umaknila, zato je sledila (delna) ustavitev postopka. Pritožba stranskega udeležena zoper sklep o ustavitvi postopka v tem delu je bila zavrnjena.
Kasneje je organ odločil o preostalem zahtevku (npr. leta 2005), vendar odločbe ni vročil omenjenemu stranskemu udeležencu, ker po njegovi presoji ni več izkazoval pravnega interesa. Od organa pa je ta v šestih letih po izdaji odločbe o preostalem zahtevku zahteval vročitev odločbe. Zahteva je bila zavržena na podlagi drugega odstavka 229. člena ZUP, odločitev pa potrjena na pritožbeni instanci. V upravnem sporu je sodišče ugotovilo in odločilo nasprotno, da se sklep prvostopenjskega organa odpravi in da mora organ odločbo vročiti omenjeni osebi kot stranskemu udeležencu, ki je kljub umiku ves čas izkazoval pravni interes. Organ je sledil opozorilu sodišča in vročil odločbo, zoper katero je stranski udeleženec vložil pritožbo.
Ali naj organ to pritožbo obravnava kot pritožbo ali kot predlog za obnovo postopka?
Odgovor:
Določbe ZUP o zagotavljanju procesnega varstva stranskih udeležencev temeljijo na ustavnopravnih jamstvih, ki zagotavljajo izvedbo poštenega in demokratičnega postopka. Poleg tistih, ki temeljijo na splošnih načelih o pravni državi (npr. zaupanja v pravo), je treba na tem mestu izpostaviti vsaj dve konkretni človekovi pravici: pravico do enakega procesnega varstva, kadar se odloča o nosilčevih pravicah, pravnih koristih ali obveznostih (22. člen Ustave RS), in pravico do učinkovitega pravnega sredstva, če oblastna odločitev posega v pravice, pravne koristi ali obveznosti (25. člen Ustave RS). Varstvo pravnega interesa oziroma pravnih koristi stranskih udeležencev ZUP varuje že preko temeljnega načela »varstva pravic stranke in javnih koristi (gl. 7. člen ZUP), na katerega je organ vezan ves postopek, in ki zagotavlja, da mora po uradni dolžnosti paziti, da pri odločanju o upravnih zadevah (pravicah, pravnih koristih in obveznostih glavnih strank) niso prizadete pravice ali pravne koristi drugih. Temeljno načelo sicer govori o »uveljavljanju pravic v škodo drugih«, vendar se v tem delu nanaša tudi in predvsem na varstvo pravnega interesa stranskih udeležencev, ki je kot postransko vprašanje upravnega postopka, lahko prizadeto z upravnim aktom, s katerim se postopek zaključi.
Obravnava izhodišča za varstvo pravnega interesa so v ZUP podrobneje razdelana. V prvi vrsto se z neposredno zavezujočo pravno normo nalaga organu, da ves čas postopka po uradni dolžnosti pazi, ali bi odločitev v upravni zadevi lahko vplivala na pravni interes drugih oseb, ki bi posledično lahko pridobile položaj stranskega udeleženca v postopku, kar bi jim omogočilo neposredno sodelovanje v postopku in posledično varovanje njihovega pravnega interesa (prim 43. in 44. člen ZUP). V ta namen mora organ, ki prepozna potencialno prizadeti pravni interes, omogočiti njegovim nosilcem vstop v postopek tako, da jih o teku postopka obvesti in jih seznani s pravnimi posledicami. Prav tako zakon omogoča, da potencialno prezrti nosilci pravnega interesa sami zahtevajo priznanje položaja stranskega udeleženca v posebnem postopku.
Varstvo pravnega interesa se potencialnim stranskim udeležencem zagotavlja ne samo v prvostopenjskem postopku do izdaje odločbe, ampak tudi v pritožbenem postopku in celo po dokončnem zaključku upravnega postopka preko izrednega pravnega sredstva obnove postopka.
Ne samo, da imajo po zakonu pravico do uporabe rednega in izrednega pravnega sredstva tisti, ki so imeli priznan položaj stranskega udeleženca oziroma so neposredno sodelovali v postopku, ampak se varuje tudi pravni interes tistih, ki bi lahko sodelovali, pa jim ta možnost ni bila dana, če upravni akt posega v njihov pravni položaj. Zaradi prizadetega pravnega interesa prezrti stranski udeleženec lahko zahteva vročitev odločbe, vendar je pri tem treba razlikovati različne položaje:
- vročitev odločbe zahteva v odprtem roku za pritožbo za stranko (in morebitne stranske udeležence). Če organ zahtevi ugodi, kar pripozna upravičenost zahtevka oziroma prizadetost pravnega interesa in ugotovi, da vložnik zahtevka ne zlorablja, ker iz okoliščin ne izhaja, da je vedel ali bi mogel sklepati, da je bila odločba izdana, mu jo vroči odločbo in s tem formalno pripozna položaj stranskega udeleženca (o tem ne izdaja posebnega sklepa ali drugega akta), ki lahko svoj pravni interes varuje neposredno z vložitvijo pritožbe zoper odločbo (drugi odstavek 229. člena).
- vročitev odločbe zahteva kadarkoli po poteku pritožbenega roka za stranko, čeprav ga zakon navidez sicer omejuje s subjektivnim rokom 30 dni od dneva, ko je izvedel za izdajo odločbe (sedmi odstavek 143. člena ZUP). Takrat zoper odločbo, ki je lahko že dokončna ali pravnomočna, nima rednega pravnega sredstva oziroma pritožbe, saj je upravni postopek zaključen, ampak lahko uveljavlja pravico do izrednega pravnega sredstva obnove postopka, ker mu ni bila zagotovljena možnost sodelovanja v postopku (deveta točka 260. člena ZUP). Kolikor bi tudi v tem primeru, zaradi nevednosti oziroma nepoznavanja trenutnega pravnega položaja, vložil pritožbo jo prvostopenjski organ ne bi smel zavreči kot prepozno (po 240. členu ZUP), saj ZUP izrecno zahteva, da se pritožba obravnava kot zahteva za obnovo, ne glede da je naslovljena oziroma nazivana kot pritožba (peti odstavek 235. člena ZUP). Ob tem velja dodati, da bi prezrti stranski udeleženec po našem mnenju lahko zahteval vročitev kopije odločbe tudi po 30 dneh od dneva, ko je izvedel za njeno izdajo, vendar zaradi enakega subjektivnega roka za obnovo postopka, verjetno ne bi mogel uspeti s samo obnovo, s tem pa bi izgubil zadnjo možnost za spremembo svojega pravnega položaja, v katerega posega odločba. Ob izkazanem pravnem interesu bi se vloga obravnavala v smislu pravice do pregleda dokumentov upravne zadeve (82. člen ZUP), ki je prav tako vezana na pravno varovanje pravnega interesa.
Konkretno dejansko stanje, ki je izpostavljeno v vprašanju, ko je zahtevo za vročitev odločbe oseba vložila šest let po njeni izdaji na prvi pogled ustreza pravnemu stanju, ki ga opisujemo v drugi alineji. Iztek pritožbenega roka za preostale stranke preprečuje, da bi zahtevo za vročitev odločbe lahko obravnavali na podlagi drugega odstavka 229. člena ZUP in zaradi obstoja pravnega interesa, ki ga je ugotovilo sodišče, vročili odločbo ter stranki omogočili vložitev pritožbe. Navedeno pa samo po sebi odpira vprašanje vpliva stališča sodišča, daje vložnik pritožbe ves čas postopka izkazoval pravni interes, vendar mu ga je organ napačno priznaval le delno in začasno, dokler ni presodil, da je z delno ustavitvijo postopka prenehal. Sporno je, kakšne procesne možnosti ima lahko takšen prezrti stranski udeleženec oziroma kakšen je bil po več letih sploh njegov pravni položaj. Predvsem se je treba opredeliti, kaj pomeni z vidika zaključka postopka, dokončnosti in pravnomočnosti odločbe nevročitev odločbe enemu od udeležencev s priznanim položajem.
Po presoji sodišča je organ napačno in nezakonito izključil stranskega udeleženca, ko mu ni več priznaval obstoja njegovega pravnega interesa. Izključitev je bila dejanska, pa tudi pravna, saj zakon v ne predvideva, da bi se o tem izdajal posebni sklep. V skladu z uveljavljeno sodno prakso velja, da se procesna upravičenja stranskih udeležencev omejujejo s potrebo po varovanju pravnega interesa, zato enkratno priznanje položaja ne pomeni, da se položaj ne more spremeniti oziroma prenehati, če se v postopku bistveno spremenijo okoliščine dejanskega in pravnega obravnavanja oziroma odločanja. Vendar napačna presoja organa o neobstoju pravnega interesa po več letih ne more pomeniti, da odločba ni bila izdana in ni imela nobenega pravnega učinka (dokončnost in pravnomočnost, izvršljivost). Pravna in dejanska situacija tudi ob nevročitvi ustreza tistim, ko organ sploh ne priznava pravnega položaja, ko se postopek v celoti vodi brez sodelovanja stranskih udeležencev in ne kot v obravnavanem primeru, kjer se je (napačno) priznaval do spremembe oziroma delnega umika zahtevka. Položaj stranskega udeleženca kot tak vseeno ni povsem primerljiv s položajem stranke, ne samo glede procesnih upravičenj, ampak npr. tudi glede možnosti sodelovanja in posledic, saj se de iure in de facto lahko spremeni neodvisno od njegove volje in pripravljenosti za sodelovanje. Ker je v obravnavanem primeru (nezakonito) prišlo do odvzema položaja stranskega udeleženca, vročitev odločbe pa ni bila zahtevana v pritožbenem roku za stranke, pomeni da do vročitve ni moglo priti na podlagi drugega odstavka 229. člena ZUP, da (ne)vročitev stranskemu udeležencu ni vplivala na njeno pravno učinkovanje v smislu dokončnosti in pravnomočnosti in da vloge ni mogoče obravnavati kot pritožbe v pritožbenem postopku. Zato zavezujočega pravnega mnenja sodišča po vročitvi odločbe ni mogoče obravnavati po 229. členu ZUP, kvečjemu po 143. členu ZUP (čeprav je tudi vročitev po 143. členu ZUP vezana na subjektivni rok, ki bi ga bilo potrebno presoditi pred odločitvijo o vročitvi, vendar se v to ne spuščamo, ker ne razpolagamo z vsemi podatki, vročitev pa je bila že opravljena). V skladu z navedenim vloge – »pritožbe« ni mogoče obravnavati v skladu s procesnimi pravili postopanja organa v pritožbenem postopku.
Zaradi procesne napake organa pa je vlogo treba preizkusiti z vidika možnosti obnove postopka po deveti točki 260. člena ZUP. Vendar pri tem opozarjamo na previdnost preizkusa (subjektivnega in objektivnega) roka. Trideset dnevni subjektivni rok se v primeru prezrtja stranskega udeleženca šteje od dneva, ko je stranka izvedela za izdajo odločbe (peta točka prvega odstavka 263. člena ZUP), kar je enako subjektivnemu roku in okoliščini za vročitev po 143. členu ZUP, kar predpostavlja, da bi potencialni stranski udeleženec moral hkrati varovati obe procesni pravici, do vročitve in do obnove, in da odločanje o vročitvi (ali seznanitvi) ne povzroči mirovanja roka za obnovo postopka; subjektivni pogoj je namreč vezan na seznanitev z izdajo, ne na seznanitev z njeno vsebino. Uveljavljanje zgolj pravice do vročitve lahko povzroči, da mu preneha pravica do obnove. Glede na obravnavane podatke je problematičen tudi objektivni rok za obnovo, tudi v tem primeru morebitni postopek v zvezi z vročitvijo ali seznanitvijo rok ne miruje, zato je tudi vsebinsko obravnavanje »pritožbe« v smislu predloga za obnovo onemogočeno po poteku treh let od dokončnosti odločbe. Kolikor zaradi izteka roka za obnovo postopka ta ni mogoča, prezrti stranski udeleženec ne more več varovati pravnega položaja, ne glede na to, da je sodišče odredilo vročitev odločbe. Njegovo zahtevo bi bilo treba zavreči z navedbo razlogov po 240. in podrejeno po 267. členu ZUP.
Ob navedenem naj opozorimo, da bi drugačno obravnavanje vloge verjetno nesprejemljivo posegla v pravno varnost (nespremenljivost pravnih razmerij, gl. 258. člen Ustave RS), ne glede na zgoraj omenjene človekove pravice, ki varujejo položaj stranskega udeleženca. Z vidika glavnih strank je nedopustno, da bi po npr. 9. letih od izdaje odločbe, ko so te že izvrševale priznano pravico, ugotavljali, da odločba sploh ni izvršljiva oziroma dokončna in pravnomočna, ker ni bila vročena stranskemu udeležencu. Kot omejeno zgoraj je njegov pravni položaj mogoče varovati v okviru zakonitih možnosti. To vključuje tudi procesno pravico do pritožbe ali obnove postopka. Zato nevročitev odločbe, če tudi bi sodeloval v postopku oziroma imel položaj stranskega udeleženca, v tem primeru ne more učinkovati na način, da akt ne ustvarja pravnih posledic. Ker je kakršna koli izključitev stranskega udeleženca mogoče sanirati zgolj v treh letih po dokončnosti, tudi v primeru nevročitve odločbe, ni dopustno postopati drugače.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.