Zadeva: Objava splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil v državnem uradnem listu kot pogoj za njihovo veljavnost in pravni učinki neobjave le-teh

Datum odgovora: 13. 4. 2014, pregled 24. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku

Vprašanje:

Zakon o Uradnem listu Republike Slovenije v 7. členu določa, da se v Uradnem listu objavijo tudi splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil. Zakaj splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil (npr. statut gospodarske zbornice, statut obrtne zbornice ...), niso objavljeni v Uradnem listu RS? Ali jih je kljub neobjavi mogoče izpodbijati pred Ustavnim sodiščem RS?

Ali sme upravni organ pri odločanju uporabiti npr. pravilnik fakultete, če ta ni bil objavljen v Uradnem listu RS? Ali je  pravilnik veljaven, čeprav je bil objavljen "samo" na spletni strani (npr. na spletni strani fakultete)? Ali gre pri aktih, kot npr. Pravila Pravne fakultete UL ali Pravilnik o dodiplomskem študiju Fakultete za družbene vede UL sploh za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil?

Ustavno sodišče je v odločbi U-I-251/00 z dne 19. 10. 2000 v 15. točki obrazložitve izrecno navedlo, da je veljavnost splošnih aktov pogojena z objavo v Uradnem listu na podlagi Zakona o Uradnem listu. Tudi v odločbi U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998 je zapisalo, da tak predpis ni mogel začeti veljati in se tudi ni smel in ne sme uporabljati. Kakšne pravne učinke ima takšna "ugotovitev neveljavnosti predpisa", če pa se je ta predpis kljub vsemu do tedaj uporabljal? Kaj lahko v takem primeru stori pobudnik? Zakon o ustavnem sodišču določa, da odprava učinkuje za nazaj, razveljavitev pa za naprej. Takšne situacije, ko se ugotovi neveljavnost predpisa, pa ta zakon sploh ne ureja, niti ne tega, ali pobudnik lahko sploh poda pobudo za ugotovitev neveljavnosti predpisa. Po drugi strani pa 7. člen Zakona o Uradnem listu zahteva, da se v Uradnem listu objavijo tudi splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil. Pravila Pravne fakultete UL in Pravilnik o dodiplomskem študiju FDV UL sta objavljena na spletni strani obeh fakultet - ali gre tu torej za splošna akta za izvrševanje javnih pooblastil in ali sta veljavna, čeprav sta objavljena "samo" na spletni strani obeh fakultet in ne tudi v Uradnem listu RS? 

Kako postopati, če neko vprašanje istočasno drugače urejata dva objavljena splošna akta za izvrševanje javnih pooblastil (npr. priznavanje opravljenih obveznosti študentov z Merili Nacionalne agencije RS za kakovost v visokem šolstvu (NAKVIS) in fakultetnega pravilnika)?

Odgovor:

154. člen Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in novele) določa, da morajo biti predpisi objavljeni v državnem uradnem listu, preden začnejo veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Drugi odstavek 154. člena URS določa, da se državni predpisi objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo.

Vendar pa Ustava o splošnih aktih za izvrševanje javnih pooblastil v tem členu ne govori. Ustava v 153. členu, ko ureja medsebojno usklajenost pravnih aktov, sicer uporablja tri pojme: "zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti". Te tri kategorije uporablja tudi v 155. členu, s katerim prepoveduje njihovo povratno veljavo. Jasno pa razlikuje med državnimi predpisi (zakoni in podzakonski predpisi) ter splošnimi akti, izdanimi za izvrševanje javnih pooblastil, v 160. členu, ki ureja pristojnosti Ustavnega sodišča. Tudi ustavno-pravno so torej splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil, posebna kategorija, ki jih ni treba v vseh pogledih enačiti z državnimi predpisi.

160. člen Ustave RS pravi, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi. V primeru, ko je neka funkcija državne uprave (izvrševanje zakona) prenešena na nosilca javnih pooblastil, ta v okviru izvršilne klavzule, vsebovane v zakonu, namesto državnega (upravnega) organa izda predpis za izvrševanje zakona. Za takšen predpis se po Ustavi sicer uporablja izraz splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila, vendar ne glede na poimenovanje ostane pravna narava akta ista. Tudi splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila, je po materialnem (vsebuje splošne pravne norme za izvrševanje zakonskih določb) in po formalnem kriteriju (izda ga nosilec funkcije državne uprave) predpis. To velja ne glede na mesto, ki ga ima splošni akt za izvrševanje javnega pooblastila v hierarhiji podzakonskih aktov oziroma predpisov. Tudi med podzakonskimi akti, ki jih izdajajo Vlada in ministrstva, namreč lahko pride do hierarhije in s tem do zahteve po njihovi medsebojni skladnosti (npr. med uredbo Vlade in pravilnikom ministra), pa se zaradi tega njihova narava ne spremeni (sklep US U-I-143/97 z dne 14. 1. 1999 ).

74. člen Zakona o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS št. 52/2002 in novele) določa, da lahko nosilci javnih pooblastil izdajajo splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil, če tako določa zakon.  Zato je v (ustavno)sodni praksi prevladalo stališče, da obveznost objave v državnem uradnem listu, ki velja po 154. člena za državne predpise, ne velja tudi za splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil. V Uradnem listu RS so na primer objavljeni statuti Odvetniške zbornice, Zdravniške zbornice, Veterinarske zbornice in Notarske zbornice, niso pa objavljeni statuti Gospodarske zbornice Slovenije, Obrtne zbornice Slovenije, Lekarniške zbornice Slovenije in Kulturniške zbornice Slovenije. Ustavno sodišče je tedaj, ko je obravnavalo Statut Univerze v Ljubljani (odločba US št. U-I-243/95 z dne 16. 4. 1998) tudi izrecno poudarilo, da je Statut Univerze splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil. Tudi Statut Univerze pa (sprva) ni bil objavljen v Uradnem listu. Drugače pa velja, kadar je tako predpisano v samem zakonu, ki organizacijam ali posameznikom daje javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave (sklep US št. U-I-143/97 z dne 14. 1. 1999). Več o vprašanjih tako pravne narave splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil kot njihove objave gl. v Kovač, Pravni in sociološki vidiki javnih pooblastil, FU, 2006, in Šturm, Pirnat et al., Komentar URS, FDŠ, 2002 in 2011 (Dopolnitev-A) k referenčnim členom (120, 121, 153, 154, 160 idr.).

Določba 58. člena Ustave pravi, da so državne univerze in državne visoke šole avtonomne. Avtonomija pomeni, da je njen nosilec sam svoj zakonodajalec. Ureja svoje zadeve v organizacijskem in funkcionalnem smislu. Zato v primeru, ko je bil npr. pravilnik fakultete objavljen le na spletni strani (fakultete), se smatra, da je bil ta objavljen pravilno in je tako postal del veljavnega pravnega reda, kolikor je to v skladu s pravili univerze oz. fakultete same (npr. če določa ta objavo prek svojega uradnega glasila ali prek interneta). Praviloma normodajalec za posamezen tip splošnega akta kar z njim neposredno v končnih določbah določi način objave (npr. za Statut UL je senat UL določil objavo oz. uveljavitev po objavi v UL RS, pravilniki fakultet pa običajno določajo objavo na internetu). Sistemsko oz. z vidika ustavnih jamstev je pomembno (zlasti),
1) da je bil akt objavljen javno (npr. na internetu) za naslovnike eksternih norm (npr. tu študente, ki imajo dostop do interneta doma, v javno odstopnih internetnih točkah (npr. mestnih knjižnicah) ali nenazadnje na fakulteti sami (v računalniški učilnici)), kakor tudi
2) objavo pred uveljavitvijo in
3) po potrebi dokazilo o tekstu objavljenega akta na določen datum, če/ko študent uveljavlja pravico oz. izpodbija ta akt.

Objava v tiskanem glasilu je v primerjavi s spletom sicer lažje dokazljiva, a zgolj zato objava na internetu še ni neveljavna (prim. tudi npr. objavo analognih aktov na spletu s strani upravnih organov po 13. in 14. členu Zakonu o davčnem postopku (ZDavP-2, Ur. l. RS, št. 13/11 in nasl.) . 

V primeru, ko določen akt, kot je splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, vsebuje abstraktne in splošne norme in je izdan v okviru podeljenega javnega pooblastila ter objavljen, potem tudi učinkuje navzven kot predpis ter tako izpolnjuje materialni kriterij tudi za ustavnopravno presojo (gl. na Upravni svetovalnici poseben primer) ). 

Splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil imajo torej učinek predpisa, zato morajo tudi ti biti pred pričetkom veljavnosti objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije ali glede na področni zakon na drugače naslovnikom eksternim norm dostopen način.

Protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, ustavno sodišče odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče odpravi protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. Odprava učinkuje za nazaj. V drugih primerih ustavno sodišče razveljavi protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil.

Poglavitni učinek ustavnosodne odločbe o razveljavitvi je prenehanje njegove uporabe (naslednji dan po objavi odločbe ali po poteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče). Prepoved uporabe ne velja samo za bodoča razmerja, ampak tudi za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Ustavno sodišče lahko razveljavi splošni akt z odložilnim učinkom, kar pomeni, da nastopijo pravni učinki odločbe šele po poteku roka, določenega v izreku odločbe. Sodišče uporabi to možnost tedaj, ko z razveljavitveno odločbo ne želi ustvariti pravne praznine in s tem ogroziti pravne varnosti in ko hrati predvideva, da bo zakonodajalec v tem roku protiustavno ali nezakonito normo spremenil in jo s tem uskladil z odločbo Ustavnega sodišča. Odprava podzakonskih predpisov ali splošnih aktov izdanih za izvrševanje javnih pooblastil omogoča izpodbijanje pravnomočnih posamičnih aktov in samo v primeru odprave izvršba avtomatično preneha (tudi po uradni dolžnosti).
Razveljavitev pa ne prizadene veljavnosti pravnomočnih posamičnih aktov in tudi ne prizadene njihovega izvrševanja, kljub temu da bi do izvršbe prišlo šele po razveljavitvi predpisa (po Mavčič et al., Zakon o ustavnem sodišču s pojasnili, 2000, str. 258).

Odločanje na podlagi materialnega predpisa, ki ni bil objavljen na predpisan način, bi predstavljajo kršitev zakonitosti, saj bi se odločalo na podlagi predpisa, ki bi lahko postal podlaga za eksterne učinke v smislu podlage za konkretno upravno odločbo le, če bi bil sprejet in uveljavljen. V primeru, ko bi določen predpis/akt moral biti objavljen v Uradnem listu RS ali drugače javno dostopno, pa kljub temu ni bil, pomeni, da kot predpis ni začel veljati in ni postal del veljavnega pravnega reda. Gre za pravno neobstoječ predpis. Takšen predpis se ne sme uporabljati, npr. glej zadevo U-I-66/11-10 z dne 10. 5. 2011. Protiustavnost takšnega predpisa je mogoče odpraviti z njegovo pravilno objavo, torej v skladu z prvim odstavkom 154. člena Ustave RS. Če je bilo na podlagi pravno neobstoječega pravnega akta izdanih več odločb strankam, ima stranka možnost pritožbe oziroma sprožitve upravnega spora zoper odločbo, izdano na podlagi neobstoječega predpisa, saj je bilo odločeno na podlagi akta, ki ne daje pravice ali obveznosti. Taka odločba se zato ugotovi z učinkom odprave (ex tunc) kot nična, gl. 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP.

46. člen Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS, Ur. l. RS št. 64/07 in nasl.) določa, da:
(1) Vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega podzakonskega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji.

(2) Spremembo oziroma odpravo posamičnega akta iz prejšnjega odstavka lahko upravičena oseba zahteva v treh mesecih od dneva objave odločbe ustavnega sodišča, če od vročitve posamičnega akta do vložitve pobude ali zahteve ni preteklo več kot eno leto.

(3) Če so posledice nastale neposredno na podlagi predpisa ali drugega splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ki ga je ustavno sodišče odpravilo, se odprava posledic zahteva od organa, ki je izdal predpis oziroma splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil. Upravičena oseba poda zahtevo v rokih iz prejšnjega odstavka tega člena.

(4) Če ni mogoče odpraviti posledic po prejšnjih odstavkih, lahko upravičena oseba zahteva odškodnino pred sodiščem.

 V 162. členu Ustava RS predvideva, da se postopek ustavnosodne presoje predpisov lahko začne na dva načina: na podlagi zahteve ali na podlagi pobude. Postopek pred ustavnim sodiščem je natančneje uredil ZUstS, ki v prvem odstavku 22. člena določa, da se postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov začne z vložitvijo pisne zahteve predlagatelja oziroma s sklepom ustavnega sodišča o sprejetju pobude za začetek postopka. Glede zahteve po začetku določa subjekte, ki lahko vložijo zahtevo. Pobudo lahko vloži vsakdo, če izkaže svoj pravni interes. Ustavno sodišče na podlagi vložene pobude s sklepom začne postopek, če predhodno ugotovi, v postopku preizkusa pobude, da je podan pobudnikov pravni interes. V nasprotnem primeru, če pravni interes ni podan, ustavno sodišče pobudo zavrže (25. člen ZUstS). Razlika med zahtevo in pobudo je v tem, da je na zahtevo upravičenega predlagatelja ustavno sodišče dolžno začeti postopek meritorne presoje, pri pobudi pa le, če je izkazan pravni interes. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnica oziroma pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (gl. 24. člen ZUstS in na Upravni svetovalnici poseben primer.

V zvezi s presojo, ali in kateri splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil zavezuje tako upravni organ (npr. študijsko komisijo) kot stranke (študente), če isto vprašanje urejata dva različna akta različno, je merodajno, ali in kateri od teh dveh objavljenih aktov ima za določitev tega vprašanja podlago v zakonu. Če zakon izrecno ne določa tega (kot presojamo za naveden primer priznavanja obveznosti študentov) oz. iz izvršilne klavzule zakona izhaja pristojnost odločitve tega vprašanja na splošni ravni npr. agenciji, medtem ko konkretneje določa glede na značilnosti študijskega programa npr. fakulteta, pri čemer vsak študijski program prej navedena agencija (NAKVIS) v posebnem postopku akreditira tudi upoštevaje pogoje svojih aktov (Meril), ocenjujemo, da tu ne prihaja do nasprotja med omenjenima splošnima aktoma (Merila NAKVIS in Pravilnik oz. študijski program fakultete). Kljub prirejenosti obeh aktov oz. izdajateljev namreč fakultetna pravila oz. pravila/pogoji študijskega programa pomenijo specialnejši akt, ki nato v konkretnem primeru zavezuje udeležence upravnega ali drugega javnopravnega postopka/zadeve. Kolikor prizadeta stranka (študent) meni drugače, lahko izpodbija domnevno neskladje ali zatrjevano preseganje fakultetnega akta pred Ustavnim sodiščem (o tem zg. citirani primeri oz. povezave). 

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...

]]