Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Novo odločanje po sodbi Upravnega sodišča zaradi odločb, izdanih na podlagi nezakonitih splošnih aktov?
Datum odgovora: 14. 3. 2013, pregled 27. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Upravno sodišče RS je v upravnem sporu, ki sta ga sprožili dve stranki izmed sicer okoli stotih, odločbo, izdano na podlagi nezakonitih aktov odpravilo in vrnilo v ponovno odločanje. Upravni organ je sedaj pred odločitvijo, ali je potrebno zaradi nezakonitih splošnih aktov, ki so bili podlaga za izdajo odločbe (npr. odloki za odmero komunalnega prispevka) iti v obnovo postopka tudi vsem ostalim strankam, in če da - po katerem aktu odločati? Namreč, v vmesnem času je bil sprejet nov predpis, ki pa v prehodnih določbah napotuje, da se že začeti postopki pred njegovo uveljavitvijo končajo po prejšnjih predpisih.
Ali tistim strankam, ki niso vložile pri/tožbe ali pravočasno zahtevka za obnovo postopka, ostanejo odločbe v veljavi, čeprav so bile izdane na podlagi s strani sodišča spoznanih nezakonitih splošnih aktov?
Odgovor:
Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi Ustave in zakonov (drugi odstavek 120. člena Ustave RS). Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z Ustavo in z zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave RS). Posamični akti in dejanja upravnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu (četrti odstavek 153. člena Ustave RS). Upravni organ je po 6. členu ZUP, ki opredeljuje načelo zakonitosti, vezan na rabo veljavnih predpisov, kjer se - razen, če področni predpis sam ne določa drugače - uporabi materialno pravo, ki velja v času izdaje odločbe na prvi stopnji.
Odločbe, ki je v upravnem postopku postala dokončna ali celo pravnomočna, ni več mogoče izpodbijati s pritožbo (gl. 224. člen ZUP in poseben [1]). V upravnem postopku je razveljavitev, odpravo ali spremembo takšne odločbe mogoče doseči le z izrednimi pravnimi sredstvi, kot je na primer obnova postopka (po 260. členu ZUP, gl. na Upravni svetovalnici poseben primer o tem).
Zakonu o ustavnem sodišču (ZUstS, Ur. l. RS, št. 64/07 in novele) v drugem odstavku 45. člena določa, da Ustavno sodišče odpravi protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. Odprava učinkuje za nazaj. V tretjem odstavku tega člena je določeno, da v drugih primerih Ustavno sodišče razveljavi protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. Razveljavitev učinkuje za naprej od naslednjega dne po objavi odločbe Ustavnega sodišča o razveljavitvi oziroma po poteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče. V primeru razveljavitve se smiselno uporablja določba 44. člena ZUstS, ki pravi, da se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno.
Kolikor pa ugotovi nezakonitost splošnega akta, izdanega na podlagi zakona, drugo sodišče, ne Ustavno sodišče RS, to sodišče splošnega akta nima pooblastila razveljaviti ali odpraviti, le odloča neposredno na podlagi Ustave in zakonov, ne pa na podlagi tega nezakonitega izvedbenega akta. To velja tudi za Upravno sodišče, ki ima po Ustavi RS pooblastilo preskoka nezakonitega podzakonskega akta (exceptio illegalis), ne pa posega v ta splošni akt (njegove razveljavitve ali odprave in posledičnih postopkov posegov v posamične upravne akte, izdane na podlagi takega nezakonitega splošnega akta).
Kolikor stranke niso vložile pritožbe oz. sprožile upravnega spora, so zato njihove zadeve dokončno in pravnomočno rešene. V takih primerih pridejo lahko v poštev le izredna pravna sredstva po ZUP, med katerimi pa ni podlage za uporabo kateregakoli izmed teh poti. Obnova postopka ni možna niti zato, ker je bil pozneje sprejet drugačen pravni predpis ali ker je bila sodna in upravna praksa o nekem pravnem vprašanju pozneje spremenjena. Obnovitveni razlog tudi ni napačna uporaba materialnega zakona, veljavnega v času upravnega odločanja. Kasneje spremenjen predpis ali dejstva, ki so nastala pozneje, so lahko le podlaga za nov zahtevek in novo odločbo na drugačni dejanski ali pravni podlagi (po Breznik, Štucin in Marflak et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2004, str. 785). Izredna pravna sredstva omogočajo prevlado načela zakonitosti nad pravnomočnostjo, vendar je v sistemu pravnih vrednot pravnomočnost nad zakonitostjo, saj je pravnomočnost temelj pravne varnosti. Pravnomočnost utrjuje tudi nezakonite upravne akte (po Breznik, Štucin in Marflak et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2004, str. 797).
Upravni organ je v tem primeru vezan le na odločitev Upravnega sodišča v konkretnem primeru, ko je sodišče odločbo, izdano na podlagi nezakonitega pravnega akta, odpravilo in vrnilo organu prve stopnje v ponovno odločanje (gl. 64. člen ZUS-1 in na Upravni svetovalnici poseben primer o tem). Torej se postopek obnovi po smernicah Upravnega sodišča le v zadevah, ki niso postale pravnomočne zaradi vloženih tožb strank. A tu ne gre za obnovo postopka v smislu 260. člena ZUP, temveč nov postopek zaradi prek sodišča odpravljenih upravnih odločb. V tem postopku je upravni organ dolžan spoštovati smernice, ki jih je sodišče podalo po 64. členu ZUS-1 tudi glede razlage materialnega prava, torej pri odločanju ne sme upoštevati nezakonitih splošnih aktov.
Za poseg v odločbe, izdane na podlagi nezakonitih upravnih aktov, kot ugotovljeno v upravnem sporu v nekaj primerih, upravni organ nima podlage za obnovo postopka po uradni dolžnosti. Strankam, kjer so odločitve postale pravnomočne, ostanejo odločbe v veljavi. Pri odpravljenih odločbah prek sodišča pa se je v novem postopku upravni organ dolžan držati podanih smernic sodišča glede razlage materialnega prava.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.