Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Ničnost, če odločbe o ničnosti ne bi bilo mogoče izvršiti
Datum odgovora: 20. 5. 2014, pregled 19. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Organ je leta 1994 izdal odločbo o pravici, ki jo stranka ni zahtevala (dodelitev nepremičnine v denacionalizacijskem postopku). Pravica je s smrtjo upravičenca prešla na njegove dediče.
Isto pravico oziroma nepremičnino je v drugem postopku uveljavlja še ena stranka, ki je zato zahtevala ugotovitev ničnosti prej omenjene odločbe na podlagi četrte točke prvega 279. člena ZUP. Prvostopenjski organ je zahtevo zavrnil, njegovo odločitev je v pritožbenem postopku potrdil tudi drugostopenjski organ. V upravnem sporu je sodišče tožbi ugodilo, čeprav uveljavljan ničnostni razlog ni bil izpolnjen, vendar je opozorilo na ničnost po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ker je odločba pravno neizvršljiva, ker nasprotuje pravilom področnega zakona (88. člen Zakona o denacionalizaciji).
Organ je v dilemi, ali slediti mnenju sodišča, ali zahtevo za ugotovitev ničnosti zavrniti, saj morebitne odločbe o ničnosti ne bo mogoče izvršiti, ker je sklep o dedovanju postal pravnomočen. Po pridobljenem (neformalnem) stališču okrajnega sodišča kljub odločbi o ničnosti ne bo vplivala na izvedeno dedovanje, saj sodišče ne more posegati v pravnomočen sklep o dedovanju.
Odgovor:
Priznanje pravice ali pravne koristi brez zahteve stranke, ki bi izrazila voljo za njeno pridobitev, je nedvomno bistvena kršitev določb upravnega postopka, saj ni bil izpolnjen osnovni pogoj za njegov začetek. Kot tak bi imel pravno relevanten vpliv v morebitnem pritožbenem postopku oziroma upravnem sporu, če bi do njega prišlo. Pri presoji zakonitosti ne bi bilo mogoče prezreti, da je odločba ne bi smela biti izdana, čeprav stranka ni vložila zahtevka. Na to bi pritožbeni organ in sodišče morala paziti po uradni dolžnosti
Pred pravnomočnostjo zato ni mogoče pristati na (izrecno ali molčečo) privolitev stranke, da je organ začel postopek brez zahteve, ki je sicer pogoj za ugotovitev ničnosti odločbe. Napaka organa bi se kot taka presojala v okviru bistvenih kršitev določb postopka, na kar morebitno strinjanje stranke z izdajo odločbe ne bi vplivalo. Nastanek pravnomočnosti, v smislu ustavno zagotovljene nespremenljivosti pravnih razmerij, kljub temu onemogoča poseganje v pravna razmerja, razen če so izpolnjeni zakoniti razlogi za uporabo izrednih pravnih sredstev. V konkretnem primeru pomeni presoja ničnostnega razloga upoštevanje, ali je bila odločba izdana brez zahteve in ali je stranka izrecno ali molče privolila v izdajo odločbe. Z drugimi besedami, če ni niti sama (poleg morebitnih drugih strank ali stranskih udeležencev) izpodbijala pravno priznane pravice ali pravne koristi, se šteje, da je vanjo privolila in da jo lahko zakonito izvršuje. Pri tem ni pomembno, kaj je vsebina pravice, ali gre za podelitev nepremičnine ali drugo pravico, ki materialno nima enake teže. Pravna varnost mora biti zagotovljena v vseh primerih.
Vezanost prvostopenjskega in pritožbenega organa na stališča sodišča se omejuje na pravna mnenja o uporabi materialnega in procesnega prava (gl. četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1). Navedeno pomeni, da organ ne sme ponoviti rabe materialnega ali procesnega prava, za katere je sodišče že presodilo, da je nezakonita. Zato usmeritev sodišča, naj organ zahtevo za ugotovitev ničnosti presoja na podlagi drugega razloga, odpira nekaj dilem: ali je glede na vsebino verjetnega tožbenega zahtevka za presojo zakonitosti upravnega akta, s katerim je bila zavrnjena zahteva za ugotovitev ničnosti na podlagi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, z vidika zakonitosti dopustno presojati še z drugih ničnostnih razlogov, ali je izrecno zahtevo za ugotovitev ničnosti na podlagi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP dopustno obravnavati po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Menimo, da je treba upoštevati, da se za vloge oziroma zahtevke ne zahteva formalna obličnost v smislu njihove pravne kvalifikacije, zato bi vsaj organ temeljnemu zahtevku »za ugotovitev ničnosti« lahko ugodil tudi iz drugih razlogov kot tistih, na katere opozarja stranka, če so razvidni iz zahteve. Tudi sicer bi v primeru izkaza katerega izmed zakonitih razlogov za ničnost moral uvesti postopek po uradni dolžnosti.
Ne glede na navedeno je gotovo, da je organ pri ponovnem obravnavanju zahtevka za ugotovitev ničnosti vezan na pravno mnenje sodišča, da ne sme ponovno izdati odločbe o ničnosti na podlagi razloga, ki ga je sodišče že zavrnilo.
Vezanost na mnenje, da je ničnost podana na podlagi drugih razlogov, ki niso predmet upravnega spora, pa je vprašljiva, saj je organ pri odločitvah, ki še niso bile presojane pred sodiščem, samostojen. V tem smislu ne postopa protipravno, če ne sledi mnenju sodišča, kolikor dejstva terjajo drugačno odločitev. Sploh ker sodišče v primeru, ko je izpodbijani upravni akt utemeljen, vendar iz drugih razlogov, lahko zavrne tožbo in navede pravilne razloge (tretja alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1). To pomeni, da bi sodišče, ki je ugotovilo, da ničnostni razlogi niso podani po 4. točki, ampak po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, lahko upravni akt pustilo v veljavi in navedlo prave razloge.
V ponovnem postopku je glede na zgoraj navedeno treba ponovno presoditi vse ničnostne razloge, razen tistega, ki ga je sodišče že zavrnilo.
Na podlagi razpoložljivih podatkov ne moremo presojati, ali je odločba, izdana brez zahteve stranke, nična zaradi neizvršljivosti (podrobnejše razloge je zanesljivo navedlo sodišče). Glede na to, da se zdi, da je z izrednim pravnim sredstvom napadena odločba pravno in dejansko izvršena (domnevamo, da je tako pridobljena lastninska pravica vpisana v zemljiško knjigo, upravičenec oziroma njegovi pravni nasledniki pa izvršujejo dejansko oblast nad nepremičnino), na takšnih izhodiščih ni videti argumentov za neizvršljivost, vendar dopuščamo, da so okoliščine, ki jih je navedlo sodišče, lahko drugačne. Postavlja se sicer vprašanje dopustnosti sklicevanja na 88. člen Zakona o denacionalizaciji, ki kot prehodna določba postavlja zgolj začasno omejitev razpolaganja z nepremičninami, za katere po zakonu obstaja dolžnost vrnitve, vendar je določa prenehala veljati 30. dan po poteku dvoletnega roka za uveljavljanje zahtevkov za denacionalizacijo (tj. 30. 12. 1993).
Če je sporna odločba (ne)izvršljiva, bi moral organ v vsakem primeru izvesti predpisan postopek in izdati ugotovitveno odločbo. Ob ničnostnih razlogih velja, da pravna posledica zaradi napake sploh ni nastala oziroma ni mogla nastati. Nična odločba namreč ne more postati dokončna, pravnomočna in izvršljiva (prim. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 407-408). Pri ugotavljanju ničnosti oziroma izdaji odločbe o tem, ne more biti ovira ali vodilo, ali je odločba o ničnosti izvršljiva. Pravna posledica (ničnost) začne učinkovati z izvršljivostjo, ki nastopi z dokončnostjo, če z drugimi zakoni nastanek ni vezan na vročitev ali pravnomočnost. Z ugotovitveno odločbo se ne odloča o pravicah ali obveznostih, ampak zgolj ugotavlja obstoj ničnostnih razlogov oziroma ničnosti, zato ta učinkuje sama po sebi, in ni mogoče trditi, da je neizvršljiva.
Ugotovitvena odločba o obstoju ničnostnih razlogov bo kot taka učinkovala. Zato je takšnemu stanju v skladu s pravili Zakona o dedovanju treba prilagoditi tudi dejansko in pravno stanje oziroma sanirati pravne učinke, ki jih je oziroma naj bi jih povzročila. Ker nična odločba sploh ni ustvarila pravnega učinka pridobitve nepremičnine, je treba zemljiško knjižno stanje urediti oziroma uskladiti z realnim. Ker z zakonom o dedovanju obnova zapuščinskega postopka ni mogoča, ampak je ob obnovitvenih razlogih iz Zakona o pravdnem postopku dopustna zgolj pravda (224. člen Zakona o dedovanju), bi morebitni novi denacionalizacijski upravičenec sporne nepremičnine svojo pravico moral uveljaviti v pravdi zoper dediče, ki so pridobili nekaj, do česar niso bili upravičeni.
V sodbi št. U 2607/2005 z dne 14. 2. 2007 je Vrhovno sodišče zavrnilo revizijo in kot zakonito štelo odločitev Upravnega sodišča, da prezrti stranski udeleženci v denacionalizacijskem postopku nimajo pravnega interesa za obnovo postopka, ker je bilo zemljišče, ki je bilo upravičencu vrnjeno z denacionalizacijsko odločbo, predmet dedovanja in nadaljnje prodaje, ker svojega pravnega položaja ne morejo izboljšati, saj je zemljišče prešlo v last tretje osebe. Zato tudi ob morebitni odpravi denacionalizacijske odločbe, ne bi bilo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja. Stališče sodišča v tem primeru, temelji na podobnem, vendar ne enakem pravnem in dejanskem stanju, kot je obravnavani v tem primeru. Bistvena razlika je v tem, da je bila sporna odločba domnevno obremenjena z bistveno kršitvijo upravnega postopka (nesodelovanje strank oziroma stranskih udeležencev v postopku, gl. 2. točko 237. člena ZUP in 9. točko 260. člena ZUP) in kot taka izpodbojna, v zadevnem primeru pa bi lahko šlo za ničnostne razloge. V prvem primeru zato odločba lahko postane dokončna in pravnomočna, v drugem ne, v prvem tudi nezakonita odločba predstavlja pravni temelj za pridobitev lastninske pravice, v drugem nična odločbe ne ustvari nobenega učinka. Ugotovljene napake ničnosti ni mogoče tolerirati, zato na tem mestu ne more biti odločilen pravni interes oziroma izboljšanje pravnega položaja vlagatelja zahteve, ta je relevanten le v okviru formalnega preizkusa, vendar pa ni zadržek, da organ po uradni dolžnosti uvede postopek in ugotovi ničnost, če so podani razlogi. Pri tem ni bistveno posameznikova izboljšanje pravnega položaja, ampak javni interes, da odločbe obremenjene z ničnostnimi razlogi, ne morejo učinkovati. Prav tako se zdi pomembna razlika v obeh pravnih in dejanskih stanih, da je Vrhovno sodišče upoštevalo, da dobroverni kupec ni bil stranka upravnega postopka, kar v drugem primeru ne velja povsem - dediči kot pravni nasledniki denacionalizacijskega upravičenca namreč pravico izvršujejo neposredno na podlagi upravnega akta njihovega pravnega prednika.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.