Zadeva: Neskladnost odločb za različne stranke v isti zadevi?

Datum odgovora: 12. 2. 2014, pregled 17. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku 

Vprašanje:

Kako gre razumeti določbo področnega podzakonskega predpisa, da se izda v isti zadevi eni osebi drugačna odločba kot drugi glede na varstvo občutljivih podatkov (npr. 238. člen Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja določa, da odločba imenovanega zdravnika ali zdravstvene komisije, ki jo prejme delodajalec, ne sme navajati podatkov o zdravstvenem stanju zavarovanca)? Ali je to skladno z 210. členom ZUP, upoštevaje, da je ta druga oseba v neenakopravnem položaju, saj ima pravico do pritožbe, vendar je brez podatkov o merodajnih dejstvih glede stranke, ki so temelj odločitve (o tem, kateri izvidi so bili podlaga za odločitev in kakšno je zdravstveno stanje delavca)?

Odgovor:

Kadar področni predpis določa upravni postopek drugače kot ZUP, načeloma velja, da je ta predpis nadrejen (gl. 3. člen ZUP), vendar to velja le ob določenih kumulativnih pogojih:

• drugače se lahko uredi le posamično procesno vprašanje, ne cel postopek;
• za drugačno ureditev mora obstajati razumen razlog razlikovanja od ureditve po ZUP glede na 22. člen Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in novele) o enakem varstvu pravic;
• treba je upoštevati temeljna načela ZUP in specifike določati le v njihovem obsegu;
• drugače kot ZUP lahko ureja postopek le (področni) zakon, ne nižji predpis (več o teh elementih Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 10-18 in nadaljnje). 

Če postopkovni institut ali posamično pravilo opredeljuje drugače nižji pravni akt oz. predpis kot zakon, je taka določba že z vidika formalne zakonitosti oz. ustavnosti najmanj sporna. Tako velja tudi v zadevnem primeru, ko področni zakon drugačne obličnosti odločbe za različne subjekte v isti zadevi ne ureja drugače (gl. Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, ZZVZZ, Ur. l. RS, št. 72/06 in novele), pač pa tako definira (le) izvedbeni akt, tj. celo splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil (ki ima nižjo veljavo, čeprav enak učinek, kot predpisi, gl. Ustavo RS). 238. člen Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (Ur. l. RS, št. 79/1994 in novele) namreč določa, da se izda v isti zadevi, tj. pri odločanju o začasni nezmožnosti za delo zavarovane osebe iz OZZ, različno odločbo oz. ne/polno obrazložitev glede na to, ali se odločba izda zavarovani osebi ali delodajalcu, čeprav zakon obema daje lastnost oz. stvarno legitimacijo stranke, tako za izpodbijanje odločb osebnega zdravnika, kar pomeni zahtevek za imenovanega zdravnika, kot zlasti za pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo imenovanega zdravnika.

Kadar področni zakon da določeni osebi status stranke, čeprav omejeno, npr. le za vložitev pritožbe, ima po ZUP ta oseba enak položaj kot katerakoli druga stranka (gl. 42. člen ZUP in povezane). To velja posebej, če sta obe osebi glavni stranki, ne ena (le) stranski udeleženec. Kajti ko se v predmetni zadevi odloča o pravici zavarovane osebe, se običajno obenem poseže v pravni položaj delodajalca (npr. če se zavarovancu dodeli dva meseca staleža zaradi nezmožnosti za delo, delodajalec ostane brez delavca, čeprav ima do njega nadaljnje obveznosti, obenem pa mora najeti za isto delo drugega delavca) - ravno zato področni zakon izrecno daje tudi delodajalcu celo aktivno legitimacijo v teh postopkih. 

Po 210. členu ZUP in nadaljnjih, glede obrazložitve odločbe zlasti po 214. členu ZUP, mora odločba vsebovati predpisane sestavine, sicer je le zato izpodbojna, saj ne omogoča preizkusa zakonitosti odločitve glede na splošna pravila in konkreten dejanski stan (gl. 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP). Zadevna pravila niso sama sebi namen, temveč šele omogočijo učinkovito pravno varstvo, tj. s pritožbo (po 229. členu ZUP) in drugih pravnih sredstvih ter pred sodiščem. Zlasti polna obrazložitev je ključna za pravno varstvo, saj le s strani organa podani vsi argumenti, ki so relevantni za odločitev, omogočijo (pri)tožniku, da lahko navede kontrargumente in se tako učinkovito brani, kot izhaja tudi iz načel Sveta Evrope oz. Konvencije o človekovih pravicah in poštenem postopku (prim. komentar k 25. členu Ustave RS, v Šturm et al., KURS, 2011). 

Domnevni razlog drugačne ureditev po področnem izvedbenem aktu naj bi bil varstvo občutljivih (zdravstvenih) podatkov, toda zgolj ta okoliščina glede na podano materialno in formalno zakonitost določitve druge osebe (delodajalca) kot stranke po samem področnem zakonu, ne vzdrži. Da bi le za eno stranko v isti zadevi drugače določalo obseg obrazložitve odločbe ali način vročanja, predvsem ker obe ti vprašanji neposredno vplivata na učinkovito pravno varstvo kot temelje demokratične pravne države, ni razumnega razloga, zato bi po naši oceni v primeru presoje zadeve pred sodiščem morali odločati le na temelju zakona oz. zakonov (t. i. exceptio illegalis) in naložiti upravnim organom oz. zdravnikom ter ZZZS izdajo polne obrazložitve za vse stranke v postopku.

Zanimivo je tudi, da ima ta področni zakon sicer glede razlikovanja med tema dvema strankama (zavarovancem in delodajalcem) kljub temu, da obema vzpostavlja stvarno legitimacijo, le eno specialno določbo, tj. glede načina vročanja. Namreč ZZZVZZ (gl. 31. člen, zadnji odstavek dopolnjen z zakonom za uravnoteženje javnih financ v letu 2012) v 31. členu določa, da se odločba, s katero se odloči o začasni nezmožnosti za delo, delodajalcu vroči z navadno vročitvijo, vročitev pa se šteje za opravljeno tretji dan od dneva odpreme, medtem ko za zavarovance velja klasična ureditev vročanja po 87. členu ZUP (osebno vročanje oz. fikcija vročitve 15. dan od dneva, ko je naslovniku puščeno sporočilo o prispelem pismu). Iz tega je mogoče sklepati, da volja zakonodajalca razlikovati med obema strankam obstaja le v tem delu, ne pa glede polnosti obrazložitve odločbe. Tu je treba upoštevati pa, da tudi ta določba zakona, čeprav je na zakonski ravni, ni utemeljena z razumnim razlikovanjem glede na ZUP. Še več, fikcija datuma vročitve neposredno spet zmanjšuje učinkovito pravno varstvo ene stranke (delodajalca), zato je vprašanje, ali bi Ustavno sodišče ob presoji specifike kljub načelni nadrejenosti področnega zakona nad ZUP ugotovilo, da je to ustavno skladno ali bi ZZVZZ v tem delu razveljavilo. 

Tako je potrebno izpostaviti, da določba področnega izvedbenega akta o različni formi odločbe glede na vrsto stranke niti z vidika formalne zakonitosti, še manj stvarne upravičenosti različne ureditve glede na ZUP (kar pa velja tudi za način vročanja po področnem zakonu!), ni skladna z ustavno-pravnim sistemom Republike Slovenije. Prav za predmetno določbo kot tudi več ostalih glede P OZZ se tako v strokovni literaturi in sodni praksi ugotavlja žal že več let, a ni sistemskega premika. Potrebna je torej preučitev specifičnih določb P OZZ, ali so res utemeljene glede na 22. člen Ustave RS, in če da, naj se jih uredi kot materio legis v ZZVZZ. Medtem pa lahko posamične stranke (delodajalci) uveljavljajo svoje (ustavne) pravice le prek pritožbe in nadaljnje tožbe na sodišče. 

 

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...