Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Nedoločni pravni pojmi in pravne praznine v podzakonskih predpisih
Datum odgovora: 20. 7. 2011, pregled 24. 12. 2022
Vprašanje:
Ali je v postopkih, uvedenih po uradni dolžnosti (npr. inšpekcijskih), dovoljeno odločanje na podlagi analogije za zapolnjenje pravnih praznin. Materialni predpisi (npr. občinski odloki) pogosto vsebujejo določene pravne pojme, ki niso opredeljeni ali pa so njihove obrazložitve v različnih predpisih celo različne, npr. javna korist, javna površina, javno mesto, itd. O slednjih je veliko povedanega v odločbah ustavnega in drugih sodišč ter v določenih zakonih, ki so podlaga za sprejemanje podzakonskih predpisov (občinskih odlokov).
Odgovor:
V zvezi z nedoločnimi pravnimi pojmi in pravnimi prazninami je treba opozoriti, da tukaj ne gre za sinonima.
Da lahko govorimo o pravni praznini, morajo biti izpolnjeni naslednji pogoji:
a) nepopolnost formalnega pravnega vira, ki ni načrtno neurejena, ker bi bila predmet človekovega svobodnega ravnanja;
b) da gre za nepopolnost, ki se ujema z načeli pravnega urejanja v določeni državnopravni urejeni skupnosti ter
c) da gre za nepopolnost, ki je hkrati tudi nepopolnost na določenem ožjem pravnem področju.
Pravna praznina pomeni torej vrzel v izvedbi pravne zasnove (po Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 276-277).
Pristojni organ mora v primeru pravnih praznin izhajati iz zakonodajalčeve zasnove; ugotoviti, kje in v kolikšnem obsegu je ta zasnova nepopolna in slednjo vsebinsko napolniti na temelju pravnih pravil in načel, oblikovanih s strani zakonodajalca. Organ naj torej ostane zvest vsebinski logiki prava in le podrobneje izvaja, kar je določil zakonodajalec (po Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 277). Takšna dolžnost izhaja že iz samega ustavnega načela delitve oblasti, ki sodni in izvršilni veji oblasti prepoveduje ustvarjanje pravnih pravil. Posebna metoda, ki jo uporabljamo pri zapolnjevanju pravnih praznin je analogija. Pri tem teorija loči analogia intra legem, analogia legis (zakonsko analogijo) in analogia iuris (pravno analogijo). Osrednja sestavina analognega sklepanja je merilo podobnosti, ki ga izluščimo iz enega ali več pravnih pravil (Pavčnik, M. v: Argumentacija v pravu, 1998, str. 148-149; več o posamezni vrsti analogije v Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 278- 284, 391-397).
Nedoločni pravni pojmi (kot na primer javna korist, javna površina, javno mesto, itd.) ne pomenijo pravnih praznin, temveč gre za pojme s spreminjajočo se vsebino. Slednja ni poljubna, temveč pomeni omenjena »fleksibilnost«, da se njihova vsebina prilagaja različnim dejanskim okoliščinam. To pomeni, da mora biti merilo ravnanja enako v okoliščinah, ki so si v bistvenem podobne in različno v okoliščinah, ki so si v bistvenem različne. Velja torej načelo pravne enakosti – subjekte in primere, ki so si enaki, je treba enako pravno obravnavati (po Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 57-58).
Nedoločni pravni pojmi so vsebinsko soodvisni od spreminjajočih se dejanskih okoliščin in so kot taki nedoločni le na abstraktno-regulativni ravni. V konkretnem družbenem razmerju pa so vsebinsko določljivi (Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 57). V določenih primerih se nedoločni pravni pojmi sklicujejo na strokovne, poklicne, krajevne in druge standarde ravnanja (npr. vestno zdravljenje, ravnanje dobrega gospodarja), ki veljajo na določenih področjih človekovega udejstvovanja (Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 58).
Tehnika uporabe pravnih standardov je značilna tudi za upravno pravo. V kaznovalnem pravu, kamor uvrščamo med drugim tudi prekrškovno pravo, pa je po drugi strani dovoljena le izjemoma (glej Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 58-59). V skladu s prvim odstavkom 18. člena [1] (ZIN, Ur. l. RS, št. 56/2002 in novele) inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora samostojno vodi postopek ter izdaja odločbe v upravnem in prekrškovnem postopku. Posebnost postopkov inšpekcijskega nadzora je v tem, da gre večinoma za dvojno subsidiarnost (v primeru, da ni posebnega zakona o posamezni inšpekciji), pri čemer je pomemben vrstni red uporabe zakonov. Inšpekcijski postopek praviloma urejajo področni (materialni) zakoni, ki urejajo določeno upravno področje. Inšpektor mora v postopku najprej upoštevati področni (materialni) zakon, šele nato sledi ZIN, ker je ta podrejen področnemu zakonu, ter nato ZUP, ki je podrejen ZIN. Zaradi te podrejenosti govorimo o dvojni subsidiarnosti; prva subsidiarnost je med področnim zakonom in ZIN, druga subsidiarnost pa med ZIN in ZUP. ZIN velja za vsa področja inšpekcij in ne glede na področje nadzora, določa skupna pravila raznovrstnih inšpekcij (tudi za inšpekcijski nadzor, ki ga izvajajo organi lokalnih skupnosti – glej tretji odstavek 3. člena ZIN) (po Jerovšek in Kovač, Posebni upravni postopki, 2008, str. 166-167).
Področje inšpekcijskega nadzora je vsekakor občutljivo pravno področje, zato bi se moral normodajalec izogibati ohlapnim nedoločnim pojmom, ki prepuščajo vsebinsko zapolnjevanje uporabniku zakona. Velja, da takšna pravna tehnika ni sprejemljiva na vseh tistih področjih, kjer prevelika nedoločenost ogroža pravno varnost. Relativno določno morajo biti zato urejene pravice in dolžnosti pravnih subjektov in pristojnosti državnih organov (po Pavčnik, M., Teorija prava, 2001, str. 274-275).
Občina vsekakor ima oblastne pristojnosti, med drugim lahko v okviru regulatorne funkcije sprejema odloke, s katerimi ureja pravna razmerja, na področjih, kjer ima za to zakonsko podlago. Nadzorstvo nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov občin iz njihove izvirne pristojnosti v skladu s 64. členom Zakona o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 52/02 in novele) opravljajo po posameznih področjih pristojna ministrstva. Vseeno pa je treba poudariti, da je odlok »le« podzakonski akt, ki mora biti v skladu z ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/1991-I in novele). Odlok nikakor ni zakonu prirejen ali v razmerju do zakona specialnejši predpis. Pri določanju vsebine nedoločnih pravnih pojmov, mora zato uradna oseba upoštevati najprej področni zakon, kar pomeni, da se med odloki ne sme "sprehajati", saj odlok ene občine, čeprav se nanaša na eno in isto stvar, slednjo lahko drugače ureja kot odlok druge občine. Nedoločni pravni pojmi torej prepuščajo upravnemu organu, da od primera do primera oceni, kakšna je vsebina pojma, pri čemer pa mora enaka merila oziroma enako vsebino nedoločenega pravnega pojma uporabiti v vseh istovrstnih primerih (Čebulj, J., Upravno pravo, 2009, str. 52). Vodilo pri napolnjevanju vsebine nedoločnih pravnih pojmov, ki jih vsebuje odlok, je razlaga oz. napolnitev vsebine kot izhaja iz področnega zakona, ki je nadrejen posameznemu odloku.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.
Želite podati svoje mnenje: