Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Nadzorstvena razveljavitev sklepa o ustavitvi postopka (s presumpcijo po področnem zakonu) in raba drugih izrednih pravnih sredstev pri procesnih sklepih
Datum odgovora: 11. 4. 2014, pregled 17. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Drugostopnjski organ je prejel zahtevo za razveljavitev po nadzorstveni pravici, ki se nanaša na prvostopenjski sklep o ustavitvi postopka. Ta temelji na pravilih področnega zakona (npr. 11. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije - ZDRS), ker stranka v zakonitem roku ni predložila zahtevanega dokazila. Ali je konkretno izredno pravno sredstvo dopustno uporabiti zoper sklep, sploh upoštevaje primerljivo ureditev ničnosti, ki omogoča uporabo izrednega pravnega sredstva tudi zoper sklep?
Odgovor:
Pri uporabi izrednih pravnih sredstev je treba izhajati iz ustavnopravnih in zakonskih omejitev. V skladu z načeli pravne države na eni strani (2. člen Ustave (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in novele) RS), zlasti nespremenljivosti pravnih razmerij oziroma zaupanja v pravo, in dopustnimi izjemami, ki jih lahko določi zakon (158. člen Ustave RS), se izredna pravna sredstva lahko uporabljajo samo pod strogimi zakonskimi pogoji. Uporaba analogije (legis) je zato v veliki meri prepovedana, saj bi pomenila širitev možnosti posegov v dokončne in pravnomočne upravne akte in s tem uporabo izrednega pravnega sredstva preko zakonitega namena.
Uporaba izrednih pravnih sredstev zoper procesne sklepe, s katerimi se odloča o procesnih vprašanjih v postopku (prim. 226. in 227. člen ZUP), je normativno onemogočena pri vseh izrednih pravnih sredstvih, saj se z njimi odloča o vprašanjih v postopku ali v zvezi s postopkom, ki po naravi stvari ne ustvarjajo materialno pravnih učinkov, zaradi katerih bi se sploh posegalo v dokončna in pravnomočna pravna razmerja. Skupno vsem izrednim pravnim sredstvom je, da se z njimi sanirajo najtežje napake organa, ki bistveno vplivajo na zakonitost odločitev in s tem pravni položaj strank ali stranskih udeležencev. S procesnim aktom (sklepom) pravni položaj nikogar ni spremenjen, ampak ostaja tak, kot je bil pred vložitvijo zahteve oziroma začetkom postopka upravnega postopka po uradni dolžnosti. Pri tem ni bistveno, ali se s procesnim sklepom zaključi postopek, npr. zavrže zahteva ali ustavi postopek. Domnevno prizadeta stranka lahko vedno vloži novo zahtevo za začetek postopka oziroma priznanje pravice ali pravne koristi. Od navedenega ne odstopa niti ureditev izrednega pravnega sredstva ničnosti, ki v drugem odstavku 279. člena ZUP dopušča izrek ničnosti sklepa, s katerim je bilo odločeno o vsebinskih vprašanjih. Menimo, da zaradi zgoraj navedenih razlogov, omenjene posebnosti ni mogoče interpretirati na način, da je ničnost dopustna, če procesni sklep vsebuje vsebinsko odločitev v zvezi s postopkovnimi vprašanji. Izrek ničnost sklepa je zakonit, če vsebuje odločitev o materialni pravici, pravni koristi ali obveznosti, ki spreminja pravni položaj stranke. Pod tem pogojem so zoper »sklep« dovoljena tudi druga izredna pravna sredstva, ki so deklarativno izrecno omejena na odločbe, saj je upravni akt treba presojati po vsebini odločitve, ne po njegovem nazivu. Z drugimi besedami, »napaka« organa ali »napaka v predpisu« pri poimenovanju akta ne more biti odločilna za presojo dovoljenosti uporabe izrednih pravnih sredstev. Zato pri tem ni mogoče govoriti o uporabi izrednih pravnih sredstev po analogiji.
Stališču, da procesnih sklepov ni dovoljeno izpodbijati z izrednimi pravnimi sredstvi, sledi tudi sodna praksa, ko sodišče na primer potrdi zakonitost sklepov o zavrženju zahtev za obnovo postopka, končanega s sklepom o ustavitvi postopka (gl. sklep Vrhovnega sodišča, št. X Ips 133/2009 z dne 08.07.2009).
Kljub sodni praksi pa velja opozoriti, da sklep o ustavitvi postopka ni vedno samo procesna, ampak lahko tudi meritorna odločitev, ker upravni organ ne ustavi postopka zaradi formalnih, ampak vsebinskih razlogov. Pri tem nimamo v mislih zgoraj omenjene situacije, ki je posledica "napačnega" poimenovanja akta. Takšna situacija vedno nastopi v postopkih, začetih po uradni dolžnosti, ko se po vsebini presodi, da je ravnanje stranke pravno korektno in sprejemljivo, ter ugotovi, da ni zakonitega razloga za izdajo t. i. ureditvene odločbe, ki bi postopanje korigirala v skladu z normativnimi pričakovanji in obveznostmi. V takšnim primerih bi bila zoper sklep o ustavitvi verjetno pravno sprejemljiva tudi uporaba izrednih pravnih sredstev; organ bi pri obravnavi zahtev za uporabi izrednih pravnih sredstev moral pretehtati še druge razloge za njihovo uporabo, ne zgolj zavreči zahteve z utemeljitvijo, da se izpodbija sklep, namesto odločba (prim. sodba Upravnega sodišča, št. I U 1833/2010 z dne 17.11.2011).
Sklep o ustavitvi postopka, ki po pravilih področnega zakona temelji na izhodišču, da stranka v zakonitem roku ni predložila manjkajočih dokazil, pa je po vsebini vendar procesna odločitev, saj temelji na zakoniti domnevi, da je stranka vlogo umaknila. V tem delu področna ureditev sledi 136. členu ZUP, da se dejanje ali opustitev šteje za umik zahteve, če je tako določeno z zakonom. Organ ob izdaji ne presoja materialnih okoliščin v zvezi z uveljavljanjem pravice, ampak zgolj procesno aktivnost stranke v postopku. Glede na zakonske in dejanske okoliščine ustavitve menimo, da zahteve za izredno pravno sredstvo v tem primeru niso dovoljene, ker niso izpolnjeni pogoji, pod katerimi bi bilo to izjemoma dopustno (gl. zg.). Takšno zahtevo stranke bi bilo zato treba zavreči na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.
V obravnavani zadevi ni zanemarljivo, da je stranka zoper sklep imela možnost vložitve pritožbe, v katerem bi lahko izpodbijala zakonitost postopanja organa, na primer da je preuranjeno izdal sklep o ustavitvi postopka, ker se rok za odziv še ni iztekel. Zato je sporno, da bi isti razlog sploh lahko uveljavljala še v zahtevi za izredno pravno sredstvo. Prav tako kršitev procesnega roka za odziv, ne glede na njegovo določitev v področnem – materialnem zakonu, ne bi mogel biti razlog za uspešno izpodbijanje odločbe zaradi kršitve materialnega predpisa, kar je zakoniti pogoj za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici (gl. drugi odstavek 274. člena ZUP), saj se v tem okviru presojajo uporaba materialnega predpisa v delu, ki ureja vsebinske pogoje za odločitev, ne pa postopanje organa po procesnih pravilih, ki so v področnem zakonu specialno urejena drugače kot v ZUP.
Ob zapisanem naj opozorimo še na dvome, ki se sicer porajajo ob normativni ureditvi Zakona o državljanstvu RS (ZDRS, Ur. l. RS, št. 24/07) in še posebej 38. člena ZDRS, da se postopek ustavi, če stranka v zakonitem roku ne predloži odpusta iz državljanstva. Ob dejstvu, da ima zagotovilo naravo upravnega akta, ki sicer ne odloča o temeljnem zahtevku, vendar pa formalno zaključi del postopka, se zdi problematično normativno vzpostavljanje presumpcije umika zahteve, ko je stranka predhodno zadostila vsem materialnim pogojem, z izjemo odpusta iz dosedanjega državljanstva. Zato zakonsko sklepanje, da ni zainteresirana za sprejem v državljanstvo in da zato umika zahtevek, po naši oceni ni korektno. Menimo, da bi bilo sistemsko ustrezneje, da bi se postopek moral zaključi z izdajo materialnega upravnega akta (zavrnilne odločbe), ki temelji na neizpolnjevanju zakonitega pogoja.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.