Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Minimum in pravna podlaga denarne kazni za nered v postopku
Datum odgovora: 11. 6. 2012, pregled 27. 11. 2022
Vprašanje:
ZUP ureja tudi postopanje za zagotovitev reda v postopku. Zakon med drugim določa višino denarne kazni v primerih hujše kršitve reda in žalitve z vlogo v obsegu "do 500 evrov" po prvem in tretjem odstavku 111. člena ZUP. Kakšna je najmanjša višina kazni, ki se jo torej določi? Ali je to le predmet judikature?
Ali se pri tem uporablja Zakon o prekrških in na kateri podlagi - morda s pravno analogijo?
Odgovor:
Uradna oseba, ki vodi postopek, mora vzdrževati red pri procesnih dejanjih in primerno komunikacijo, slednjo tudi v pisnih vlogah. ZUP zaradi pravil o nujni udeležbi strank določa različna pravila za red glede na to, v kateri vlogi v postopku je oseba, ki red moti (npr. žali soudeležence postopka, kriči, uporablja nespodobne izraze, verbalno ali fizično grozi ali napada druge, razbija opremo ipd.). A vsakega udeleženca, ki huje moti red pri procesnem dejanju ali zagreši večjo nedostojnost ali žali v pisnih vlogah, se lahko - tudi poleg odstranitve z dejanja - denarno kaznuje v višini do 500 evrov (111. člen ZUP). Sankcije zoper tako osebo imajo ne samo specialni, temveč tudi generalni prevencijski uĉinek, ki naj bi s časom vodil v večje spoštovanje uprave v javnosti (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 107 in 136).
O ukrepih za zagotovitev reda, tudi o denarni kazni, se izda poseben sklep, zoper katerega je dovoljena nesuspenzivna pritožba (drugi odstavek 112. člena ZUP, prim. 258. člen ZUP). V izreku sklepa se navede, kdo in do kdaj mora plačati denarno kazen, točen znesek, ki ga je potrebno plačati, ter kam se plača (na ustrezen prehodni podračun organa). V primeru, da zavezanec ne plača kazni v danem roku, mora upravni organ na izdanem sklepu potrditi nastop izvršljivosti (tj. prvi dan po izteku roka za plačilo) in originalni sklep s potrdilom o izvršljivosti poslati v postopek upravne izvršbe za denarne obveznosti pristojnemu davčnemu organu. Lahko se taki osebi naloži tudi plačilo stroškov, ki so nastali organu in drugim udeležencem, če je bilo procesno dejanje zaradi motenj reda preloženo.
Pri izreku denarne kazni zaradi hujših motenj reda, nedostojnosti ali žalitev v vlogi zakon podaja uradni osebi diskrecijo. To pomeni, da zakon določa vodila postopanja, okvirni obseg ukrepanja in namen sankcije, medtem ko mora uradna oseba v konkretnem primeru sama presoditi glede na okoliščine zadeve, kateri izmed več ukrepov ali kateri obseg denarne kazni bo v danem položaju najbolj ustrezen. ZUP uradni osebi daje pooblastilo za odločitev po prostem preudarku (prim. drugi odstavek 6. člena ZUP). ZUP namreč uporablja v tem delu nedoločne pravne pojme (huda ali hujša kršitev, večja nedostojnost ...), ki jih je treba v konkretnem primeru šele napolniti, saj vnaprejšnje določnejše urejanje glede na pestrost življenjskih situacij ni možno (več Pavčnik, Teorija prava, 2007, str. 57). Uradna oseba bo tako morala oceniti v konkretnem primeru, katera bo najmilejša višina denarna kazni, ki bo dosegla namen le te, tj. zagotovitev reda v tem postopku in dejanju pri določeni osebi. Pri tem je vezana na namen in (maksimalni) obseg kazni. A kazen se lahko ob ponovitvah ali več kršitvah izreče tudi večkrat. Poleg tega se lahko tako osebo vzporedno upravnim ukrepom še kazensko ali disciplinsko kaznuje.
Glede minimalne višine kazni, ki je sam ZUP ne omejuje, to pomeni, da je teoretično kazen lahko zelo nizka (npr. 20 evrov, kar je le 4 % maksimalne kazni) in je tako predvsem simboličnega pomena. Višina se določi v smislu načela varstva pravic strank in javne koristi (gl. tretji odstavek 7. člena ZUP) sorazmerno, tj. glede na težo kršitve ali žalitve in tudi premoženjsko sposobnost osebe, ki se ji kazen izreka. Kazen bo namreč imela učinek le, če bo vplivala na osebo, ki se ji izreka, tako da ta ne bo več kršila reda. Tudi judikatura ne določa neke višine kot merodajne v znesku, ampak izhaja iz upoštevanja načel zakonitosti pri diskreciji in sorazmernosti.
Zaradi diskrecije mora uradna oseba svojo odločitev o denarni kazni in njeni višini v obrazložitvi sklepa dobro oz. glede na posamične okoliščine določene stranke in zadeve natančno in konkretno utemeljiti. To je pogoj za uveljavitev pravnih sredstev in sodni preizkus zakonitosti. Organ mora svojo odločitev obrazložiti tako, da je razvidno ujemanje ugotovljenega dejanskega stanu z abstraktno normo oziroma njenimi pogoji za priznanje pravice, pravnega interesa ali naložitev obveznosti, pri diskreciji pa tudi, ali so organ pri odločanju vodili razumni razlogi, ki služijo namenu danega preudarka, saj se le tako onemogoči arbitrarnost in doseže zakonito odločitev v skladu z namenom in obsegom diskrecije (o tem npr. odločbe Ustavnega sodišča RS, št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 ali Up-50/94 z dne 22. 1. 1998, več Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 599).
Denarna kazen za vzdrževanje reda v upravnem postopku je po ZUP postranski upravni ukrep v pristojnosti kateregakoli organa, ki vodi upravni postopek, ne pa kaznovalni (prekrškovni). Kršitev reda ali žaljiva vloga je protipravna neposredno na podlagi ZUP, zato že ZUP določa tudi ravnanje organa oz. uradne osebe ob tem, pri čemer ni niti podlage niti potrebe po (analogni) rabi drugih predpisov - še najmanj kaznovalnega prava, kjer velja strogo načelo zakonitosti (postopek in ukrepi le, če in kakor zakon izrecno pooblasti oblastni organ, ob predhodni kvalifikaciji dejanja kot kaznivega). Zato se kršitev reda nikakor ne more pojmovati po ZUP kot prekršek in s tem utemeljiti vodenje prekrškovnega postopka oz. (analogne) rabe Zakona o prekršku. Če bi področni predpis določal neko kršitev reda ali žalitve kot prekršek, bi organ ukrepal vzporedno: upravno po ZUP in še prekrškovno (oz. kaznovalno), vendar gre za ločena postopka, ne prekrivanje obeh! Čeprav ZUP uporablja pojem "(denarna) kazen", to ni kazen v smislu prekrškovne ali kazenske sankcije s ciljem kaznovanja za storjeno, temveč upravni ukrep, ki naj zagotovi izvedbo matičnega upravnega postopka za naprej. Čeprav bi laično marsikdo razumel tudi denarno kazen po 111. členu ZUP (ali enako npr. kazen za neopravičen neodziv na vabilo ali nesodelovanje v dokaznem postopku ali izvršbi) kot kaznovalno sankcijo, je treba pravno sistemsko poljena eni strani upravnega in na drugi strani kaznovalnega strogo ločiti. Namen, načela in pravila obeh tipov postopkov (upravni in prekrškovni) sta namreč v jedru različna. V okviru ustavnih jamstev pa se posebej kaznovalno pravo lahko v pravni državi uporablja le, če zakon tako izrecno določi, ne z analogijo med zakoni iz različnih pravnih panog.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.