Iz Upravna Svetovalnica
Datum odgovora: 11. 4. 2011, pregled 25. 11. 2022
Vprašanje:
V postopku po uradni dolžnosti (npr. pri izvajanju inšpekcijskega nadzora) prihaja s strani zavezane stranke do težav, saj zastopnik pravne osebe kot zavezanca ne podpiše vlog, ki jih podaja kot pripombe na zapisnik, včasih odgovorna oseba niti navedena ni (poimensko), vloge niso žigosane ipd. Zanima nas, ali je stranko potrebno pozvati, da odgovorna oseba te izjave dopolni, kot določa 66. člen ZUP, in ali je po določilih 67. člena ZUP stranko potrebno opozoriti, da bodo v nasprotnem primeru vse njene pripombe s sklepom zavržene? Ali lahko podaja v imenu zavezanca pripombe kdo drug kot odgovorna oseba oz. zakoniti zastopnik?
Odgovor:
Organ, ki vodi postopek, mora skladno z 9. členom ZUP pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice:
- pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka,
- pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah,
- pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank.
Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Izjave pa so namenjene tudi ugotovitvi in dokazovanju vseh merodajnih dejstev v zadevi po načelu materialne resnice (8. člen ZUP).
Potrebno je poudariti, da z vidika ZUP pojem odgovorne osebe stranke ni relevanten, saj ZUP pri pravnih osebah kot strankah ureja zastopstvo s strani t. i. zakonitega zastopnika, ki je kot tak registriran v ustrezni evidenci na podlagi zakona ali splošnega akta pravne osebe v skladu z zakonom. Po 48. členu ZUP pravna oseba opravlja dejanja v postopku le po zakonitem zastopniku, Če gre za izjavo volje, kamor sodijo tudi pripombe na zapisnik, se mora po načelu zaslišanja stranke dati možnost izjave prav zakonitemu zastopniku oz. lahko le ta podaja pripombe v imenu in za račun zavezanca, drugi pooblaščenci pa samo prek pooblastila zakonitega zastopnika.
V inšpekcijskem postopku pa o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14) določa glede pravice do pripomb in načela zaslišanja oz. zastopanja interesov zavezanca nekatere posebnosti glede na ZUP. V primeru, da pri postopku inšpekcijskega nadzora nad zavezancem, ki je pravna oseba oziroma samostojni podjetnik, ni prisoten sam s.p. oz. zakoniti zastopnik, statutarni zastopnik ali pooblaščenec zavezanca, lahko inšpektor opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze, ne da bi bila pri tem potrebna navzočnost teh oseb (tretji odstavek 29. člena ZIN). Če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor v primeru iz tretjega odstavka 29. člena ZIN, pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Poziv in zapisnik se lahko zavezancu v tem primeru vročita tudi tako, da se ju izroči kateremu od zaposlenih oziroma, če to ni mogoče, pusti v objektu. Po preteku tega roka inšpektor izda odločbo, ne da bi bilo potrebno dodatno zaslišati stranko (četrti odstavek 29. člena ZIN). Po določbah ZIN torej lahko, vsaj začasno zaradi nujnosti zadeve, v imenu zavezanca komunicira z organom tudi drug zaposleni, ne samo zakoniti zastopnik.
Dolžnost organa je, da se zapisnik, če ga je v postopku (npr. zaradi ogleda) treba sestaviti, sklene tako, da se prebere strankam, zaslišanim in ostalim udeležencem pri dejanju postopka, če stranke želijo pa se jim omogoči, da si ga same preberejo. Na koncu zapisnika se navede, da je bil zapisnik prebran in da ni bilo nobenih pripomb; če pa je bilo kaj pripomb, se na kratko zapiše njihova vsebina (prvi odstavek 78. člena ZUP). Kadar kdo, ki je sodeloval v postopku noče podpisati zapisnika ali odide, preden je zapisnik sklenjen, se to vpiše v zapisnik in navede, zakaj ga ni hotel podpisati (tretji odstavek 79. člena ZUP). Vsekakor pa si mora uradna oseba prizadevati, da pride do sklenitve zapisnika, torej, da ga podpišejo vse osebe, za katere tako določa zakon (čeprav zakon izrecno tega ne določa, predvsem stranka; po Jerovšek e tal., ZUP s komentarjem, 2004, str. 280-281). Udeleženci postopka imajo tudi pravico pregledati zapisnik in dati svoje pripombe naknadno (npr. po določbah ZIN).
Vloge, tudi pripombe na zapisnik, morajo izpolnjevati določene formalne sestavine, predvsem navedbo vložnika oz. zastopnika, naslovnika, vsebino vloge, kraj, datum in lastnoročen podpis stranke oz. pooblaščenega zastopnika. Glede žigosanja vloge s strani stranke ZUP tega področja ne ureja, tako da se uporabijo pravila področne zakonodaje kolikor ta predpisuje obvezno uporabo žiga. Pravilnost podpisovanja (in morebitnega žigosanja) vloge na strani stranke je pomembna zaradi dokazovanja, da je podana vloga res izraz volje stranke oz. njenih pooblaščenih zastopnikov.
V danem primeru pa gre za postopek po uradni dolžnosti (ex offo), kar pomeni, da je uveden zaradi potrebe po zaščiti javnega interesa. Zato v takem postopku pravila ZUP glede zavrženja zahtevkov oz. nepopolnih vlog ne pridejo v poštev. Vloga zavezanca v postopku ex offo se ne more zavreči, tako da bi postopek ne tekel, saj bi bil prizadet javni interes. Dolžnost organa je, da stranki (zakonitemu zastopniku ali po ZIN drugemu predstavniku zavezanca) le omogoči dati pripombe na zapisnik. Če pa stranka oziroma njen zakoniti zastopnik tega ne želi oz. ne podpiše in ustrezno opremi vloge kot odgovora na pripombe v danem roku, pa taka pomanjkljivost nikakor ni razlog za poziv v dopolnitev po 66. členu ZUP, še manj razlog za zavrženje vloge po 67. členu ZUP. Zahtevki se zavržejo le v postopkih in za vsebine, ki so v strankinem interesu in tako predmet postopka na njeno iniciativo. Če nepooblaščena oseba zavezanca ali tudi pooblaščena brez določenih formalnih elemntov, kot je lastnoročni podpis oz. osebe, vloži pripombe na zapisnik, se torej vložnika oz. zavezanca ne poziva k dopolnitvi, saj je bilo načelo zaslišanja stranke izpolnjeno že s tem, ko je organ stranki dal možnost izjave. Če stranka te možnosti ni ustrezno izčrpala, se njenih pripomb v smislu izjav volje upravičeno ne upošteva, saj ni jasno, ali jih je podal zavezanec oz. pooblaščena oseba zavezanca. Obratno postopanje bi tudi vodilo v neupravičeno odlašanje z zaključkom postopka, saj bi se v javnem interesu potreben izrek ne odredil oz. odredil znatno kasneje zaradi čakanja na formalno dopolnitev pripomb na zapisnik ali druge podobne vloge zavezanca. Kljub temu je organ zavezan vsebino tovrstnih (formalno nepopolnih) vlog upoštevati, če gre za določena dejstva, ki morajo biti upoštevana po načelu materialne resnice.
Dolžnost organa, ki vodi postopek po uradni dolžnosti in pri tem izvede ogled in sestavi zapisnik, je stranki omogočiti, da brani svoje interese v postopku, tudi s posredovanjem zapisnika v pripombe, zlasti če tako izrecno terja področni predpis. Ni pa breme organa poskrbeti, da dejansko pridobi odziv stranke oz. ustrezno formalno identificirano izjavo, pripombe ali drugo podobno vlogo. Za uresničitev načela zaslišanja stranke zadošča, da je bila stranki dana možnost izjaviti se in da je dana možnost protokolirana v spisni dokumentaciji. Če stranka oz. njen zakoniti zastopnik te pravice ne uresniči v skladu z zakonom, je breme posledic na strani stranke.
Seveda pa mora organ pred odločitvijo z gotovostjo dognati popolno dejansko stanje v zadevi. Zato bi v primeru sicer nepopolnih pripomb na zapisnik, ki pa morda vzbujajo dvom o relevantnem dejanskem stanu, organ moral preveriti resničnost dejstev, od katerih bo odvisen izrek ukrepa. Treba je torej ločiti dolžnosti in pravice organa v zvezi z načelom zaslišanja stranke na eni strani in dokazno breme upravnega organa na drugi strani.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.