Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Kateri akt se izpodbija v upravnem oz. socialnem sporu?
Datum odgovora: 12. 3. 2012 in 19.12.2013, pregled 30. 11. 2022
Vprašanje:
Organ prve stopnje je zavrnil zahtevo stranke, zato je ta vložila pritožbo na organ druge stopnje, ki je pritožbo zavrnil in potrdil prvostopenjsko odločbo. Stranka želi vložiti tožbo na pristojno sodišče. Katera odločba se v tem primeru izpodbija s tožbo v upravnem sporu? Kateri akt pa se v enaki situaciji izpodija v t.i. socialnem sporu? Kdaj postane odločitev organa prve stopnje v tem primeru dokončna?
Odgovor:
Upravni spor je sodni spor med zasebnopravnim subjektom in upravno oblastjo. Spor se nanaša na akte, ki se opirajo na javno pravo oziroma natančneje povedano na odločanje o pravicah, obveznostih oziroma stanjih, ki izvirajo iz javnega prava, konkretneje upravnega prava. Predmet upravnega spora so predvsem upravni akti (Grafenauer: Upravno pravo, procesni del, upravni postopek in upravni spor; str. 655-662).
Pred Upravnim sodiščem RS se izpodbija dokončni upravni akt, s katerim je bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, torej akt, s katerim je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj. O zakonitosti drugih aktov odloča Upravno sodišče, če tako določa zakon. (2.člen Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). To je praviloma odločba oziroma sklep prvostopenjskega organa, razen v primeru, če drugostopenjski organ pritožbi ugodi in sam odloči o tožnikovem zahtevku. V tem primeru se izpodbija odločba organa druge stopnje. V skladu s 5.členom ZUS-1 se lahko izpodbijajo samo akti in sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o zadevi končan. Če gre za enostopenjski upravni postopek (kar pomeni, da pritožba zoper odločbo, ki jo izda upravni organ, ni dovoljena), se izpodbija neposredno akt, ki ga je organ izdal v tem postopku. Praviloma je že v pravnem pouku upravne odločbe navedeno, zoper kateri akt se lahko vloži tožba v upravnem sporu. Pri izbiri akta, ki ga izpodbijamo, je potrebno biti zelo previden, saj sodišče v skladu s 36.členom ZUS-1 tožbo zavrže s sklepom, če ni izpodbijan pravi akt. Tak primer je podan, če se izpodbija odločba drugostopenjskega organa, s katero ta zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa - taka odločitev pomeni zgolj odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva in zato ne more biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu (sklep Upravnega sodišča RS št. I U 1236/2012 z dne 23.10.2012; gl. tudi sklep št. I U 1418/2010). V pravni položaj je bilo namreč poseženo s prvostopenjsko odločbo, zato je odločitev organa druge stopnje zgolj procesna predpostavka za vložitev tožbe v upravnem sporu – če je namreč pritožba zoper prvostopenjski akt dovoljena in ni vložena, tudi ni dovoljena tožba na upravno sodišče. Sodna praksa je glede vprašanja, kateri akt je treba izpodbijati, sedaj že ustaljena.
Sodno varstvo zoper dokončne upravne odločbe se praviloma zagotavlja v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije ali izjemoma Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije (gl. 11. in 12.člen ZUS-1). Z Zakonom o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04 in nasl.; v nadaljevanju ZDSS) pa so določene upravne zadeve (pravice, obveznosti in pravne koristi fizičnih in pravnih oseb s področja socialne varnosti), kjer o sporu odločajo socialna sodišča (tako imenovani socialni spori; prim 2., 7. in 58.člen ZDSS).
Glede uporabe procesnih pravil v postopku pred socialnim sodiščem ZDSS generalno določa, da se pri tem subsidiarno uporabljajo pravila, zakona, ki ureja pravdni postopek, če s tem zakonom ni določeno drugače (gl. 19.člen ZDSS). Zato se socialni spor ne vodi po pravilih, ki so sicer določena v ZUS-1.
Po ZDSS se sodno varstvo zagotavlja proti odločitvam in dejanjem državnih organov in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih iz sistema socialne varnosti (gl. 58.člen ZDSS). Kot procesna predpostavka za začetek socialnega spora je določen dokončen upravni akt ali dejstvo, da upravni akt ni bil izdan in vročen v zakonitem roku (63.člen ZDSS). Za razliko od sodnega varstva v upravnem sporu (gl. 2.člen ZUS-1), kjer zakon izrecno določa, da je predmet upravnega spora dokončen upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika, torej upravna odločba, s katero se vsebinsko odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi, je z ZDSS določen kot predmet sodnega izpodbijanje le dokončni upravni akt. Ker se upravni postopek takrat, kadar je zoper prvostopenjsko odločitev dovoljena pritožba, konča z vročitvijo odločbe o pritožbi, je šteti, da je dokončen upravni akt odločba o pritožbi. V skladu z 224.člen ZUP (5. točka drugega odstavka) postane torej odločitev prve stopnje v primeru vložene in zavrnjene pritožbe dokončna z dnem vročitve drugostopenjske odločbe (ministrstva) o zavrnitvi pritožbe. Če področni zakon ne določa drugače, istočasno z dokončnostjo postane odločitev (prve stopnje) tudi izvršljiva.
Upravni postopek je namreč enovit in dokončna odločitev je tista, s katero se upravni postopek (dokončno) zaključi. Zato se zaradi drugačne procesne ureditve socialnega spora glede na ZUS-1 oz. ureditev upravnega spora tožba na socialno sodišče v sistemu dvostopenjskega upravnega odločanja vloži zoper drugostopenjsko odločitev (prim. sodbo VDSS, št. Psp 318/2010 z dne 8. 7. 2010).
Ker sodišče v socialnem sporu ne presoja zgolj zakonitosti upravnega akta, ampak v sporu polne jurisdikcije praviloma tudi meritorno odloča (gl. drugi odstavek 81.člena ZDSS) tudi o priznanju materialne pravice, je pri tem vezano na dejansko stanje v času do izdaje dokončne upravne odločbe oziroma v času do dokončnega zaključka upravnega postopka (prim. sodbo VDSS, Psp 393/2010 z dne 13. 10. 2010), kar dodatno potrjuje, da je v socialnem sporu odločilen dokončen zaključek postopka, torej odločba, s katero se ta zaključi.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.