Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Izvršitev odločbe Ustavnega sodišča o razveljavitvi 143/2,3,4 ZUJF
Datum odgovora: 29. 3. 2013, pregled 8. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju US) je z odločbo št. U-I-186/12 z dne 14. marca 2013 odločilo, da se drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF) razveljavijo (1. točka izreka), in ugotovilo, da so bili drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF v delih, ki so veljali do novele tega zakona in so se nanašali na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, v neskladju z Ustavo (2. točka izreka). V 3. točki izreka je US določilo način izvršitve svoje odločitve tako, da je Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZPIZ) naložilo, naj vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila pokojnina odmerjena na podlagi predpisov iz 1. in 2. točke izreka navedene odločbe, brez odlašanja izda nove odločbe.
Način izvršitve 3. točke izreka poraja vprašanje načina izvršitve, saj je sodišče odredilo izdajo odločb vsem upravičencem, ki jim je bila pokojnina odmerjena na podlagi protiustavnega drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena ZUJF, kot tudi vprašanje učinkovanja oziroma pravnih posledic novih odločb ZPIZ, ali naj glede na napotila US učinkujejo za nazaj, od trenutka nastanka protiustavnega stanja, ali učinkujejo od njihove izdaje oziroma vročitve dalje?
Odgovor:
US je na zahtevo Varuha človekovih pravic (o opozorilih glede protiustavnosti ZUJF gl. od junija 2012 dalje več strokovnih člankov, prim. Kovač, Pravno varstvo prejemnikov pokojnin - študija primera 143. člena ZUJF, v: Delavci in delodajalci, št. 1/2013) zaradi razveljavitve drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena ZUJF in ugotovitve protiustavnosti omenjenih določb v delu, ki so veljale do novele ZUJF-A, in se nanašajo na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, ZPIZ kot stvarno pristojnemu organu za odmero pravic in obveznosti in pokojninskega zavarovanja, izrecno naložilo, da vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila pokojnina odmerjena na podlagi razveljavljenih protiustavnih določb ZUJF, brez 'odlašanja izda nove odločbe'.
S takšnim načinom izvršitve ustavne odločbe, je US želelo preprečiti, da bi uživalci pokojnin, ki zoper odločbe ZPIZ o zmanjšanju pokojnin na podlagi izpostavljenih določb ZUJF niso vložili pravnih sredstev, zaradi česar so postale pravnomočne, kljub ugotovljeni protiustavnosti, ne bi kljub temu ostali prikrajšani (41. točka obrazložitve). ZPIZ mora na temelju odločbe US izdati nove upravne akte, s katerimi bo odpravil obstoječe neustavno stanje. Kljub temu, da morajo upravni akti v skladu z Ustavo in drugimi zakoni (gl. 6. člen ZUP) temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu, bo v teh primerih, na katere se nanaša obravnavana odločba US, prav ta predstavljala bistveni pravni temelj (tudi) za poseg v pravnomočna zaključena upravna razmerja. ZPIZ se bo na odločbo sodišča moral sklicevati tako v uvodu bodočih konkretnih in posamični upravnih aktov, kot tudi v obrazložitvi. Odločba US bi sicer v delu, ki se nanaša na izvršitev, lahko oziroma morala biti natančnejša in doslednejša. Tretja točka izreka je v nasprotju s pričakovanjem pavšalna in površna, saj ZPIZ zaveže le, da vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila odmerjena na podlagi predpisov iz 1. in 2. točke izreka, brez odlašanja izda nove odločbe. Bistveno jasnejša in določnejša ni niti obrazložitev, čeprav pravni standardi, ki so sicer nedvoumni, tako v upravno procesni doktrini, kot tudi sodni ter upravni praksi, terjajo, da mora biti neposredno izvršljiv izrek in da obrazložitev odločbe ne more nadomestiti pomanjkljivosti izreka. Obrazložitev izreka glede izvršitve, če zanemarimo navedbo pravnih podlag in razlogov zanje, tudi sicer ne doprinese k jasnejši razlaga dolžnega postopanja ZPIZ. (Kot pika na i sodišče v 41. točki pomotoma navede sklic na 4. točko izreka, čeprav ima ta le 3. točke!)
Ne glede na navedeno ZPIZ mora slediti obveznim napotilom US in z izdajo novih odločb nemudoma poskrbeti za odpravo ugotovljene protiustavnosti. Vendar je pri tem treba upoštevati, da izvršitev odločbe za vse upravičence do pokojnin, po naravi stvari ne more biti enaka. Zato bo ZPIZ lahko zgolj »tehnično« sledil pavšalnemu napotilu US po izdaji novih odločb. Nesporno je namreč, da morajo vsi dotični upravičenci dobiti nove odločbe, vendar pa ni točno, da bo z novimi odločbami treba vsem ponovno odmeriti pokojnino, na podlagi ureditve, ki je veljala pred uveljavitvijo oziroma začetkom učinkovanja razveljavljenih določb ZUJF. Na podlagi odločbe US je treba razlikovati med dvema skupinama upravičencev, ki so bili z razveljavljenimi določbami ZUJF prizadeti. Različnost položaj obeh skupin po naravi stvari terja drugačno ravnanje ZPIZ.
- V prvi skupini gre za upravičence, ki so zoper odločbe ZPIZ uporabili pravna sredstva v pritožbenem in kasnejšem sodnem postopku, zaradi česar odločbe o znižanju pokojnin še niso postale pravnomočne.
- Druga skupina pa se nanaša na upravičence, ki so bili po izdaji odločb pasivni, in (resignirano) niso vložili pritožbe, zaradi česar so te po poteku pritožbenega roka postale dokončne in pravnomočne, ali pa niso uporabili možnosti sodnega varstva po neuspešnem zaključku upravnega postopka, zaradi česar so prav tako postale pravnomočne.
Ad 1:
Kategorija upravičencev, katerih postopki pa niso pravnomočno zaključeni, terja zavedanje, da bi bilo v nasprotju s temeljnimi pravnimi načeli, če bi ZPIZ glede na še ne zaključene postopke izdal nove odločbe (ne bis in idem). Zato je nujno, da s pravnimi sredstvi nemudoma sam odpravi predhodno izdane odločbe in ne čaka na zaključke pritožbenih in sodnih postopkov. Možnih je več položajev:
- Če se katera od upravnih zadev morebiti še vedno nahaja pred prvostopenjskim organom, ker ta pritožbe še ni odstopil v reševanje drugi stopnji, je z nadomestno odločbo po 243. členu ZUP treba odpraviti izpodbijano odločbo, in postopek ustaviti.
- V tistih upravnih zadevah, ki se obravnavajo v pritožbenem postopku, je potrebno nemudoma izdati odločbe o odpravi prvostopenjskih odločb, hkrati pa v istem upravnem aktu odločiti tudi o ustavitvi postopka (251. člen ZUP).
- V upravnih zadevah, kjer se pritožbe že izpodbijajo pred sodiščem, pa mora ZPIZ nemudoma, uporabiti izredno pravno sredstvo odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom. Ne glede na to, da se odločbe o zmanjšanju pokojnin izpodbijajo v sporu pred Delovnim in socialnem sodiščem, je treba pri tem uporabiti 273. člen ZUP, čeprav se v njem izpostavlja le upravni spor oziroma sodno varstvo pred Upravnim sodiščem. Menimo, da pred ozko jezikovno interpretacijo omenjene pravne norme prevlada namen zakonodajalca, da vsakemu upravnemu organu v vseh upravnih postopkih omogoči, da tudi v primeru začetega sodnega postopka lahko popravi napako, zaradi katere bi odločbo sicer odpravilo sodišče, in s takšnim postopanjem razbremeni sodišče.
Z odpravo odločb z izdajo nadomestne odločbe na prvi stopnji in ustavitvijo postopka, z izdajo odločbe o pritožbi na drugi stopnji in hkratno ustavitvijo postopka, kakor tudi z odpravo odločbe z izrednim pravnim sredstvo in ustavitvijo postopka, bodo sanirane tudi protiustavne posledice. Zato v teh primerih ni potrebe po ponovnem odmerjanju pokojnin, saj bo odprava odločb o zmanjšanju pokojnin, vzpostavila stanja, kakršno je bilo pred uveljavitvijo ZUJF. Obvezna sestavina vseh omenjenih odločb je tudi odločitev o povračilu razlike med dejansko izplačano pokojnino in pokojnino, do katere bi bil upravičenec upravičen, če do znižanja ne bi prišlo, saj odprava odločb odpravi vse pravne posledice, ki so iz njih izhajala, zato je ZPIZ posledično zavezan k povračilu nastalega dolga.
Ad 2:
ZPIZ mora tudi nemudoma izdati nove odločbe, s katerimi bo na podlagi predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo razveljavljenih določb ZUJF, ponovno odmeriti pokojnino tistim upravičencem, katerih postopki v zvezi z zmanjšanjem pokojnine, so pravnomočno zaključeni. Kljub temu, da US o tem molči, menimo, da izvršitev odločbe terja tudi povračilo razlike med dejansko izplačano pokojnino in pokojnino, do katere bi bil upravičen, če ZUJF ne bi bil uveljavljen s neustavno vsebino. Pri tem se je treba zavedati, da ZPIZ ne more izdati odločb, ki bi ustvarjale pravne posledice za nazaj, v smislu, da upravičencem ponovno odmeri pokojnine od trenutka njihovega zmanjšanja oziroma od trenutka začetka učinkovanja odločb o znižanju. Zato bodo šele nove upravne odločbe na podlagi odločbe US določale višino pokojnine in neposredno z določitvijo razlike vzpostavile pravni temelj za dejansko odpravo protiustavnih posledic.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.