Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Izvajanje izvršbe vračila (socialne) pravice po področnem zakonu
Datum odgovora: 2. 9. 2014, pregled 4. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Nekateri zakoni specifično glede na ZUP določajo izvršbo, zlasti v socialnih zadevah, npr. pri vračilu socialnih pravic. V takem primeru organ izda stranki odločbo, v kateri se natančno določi višina dolga in rok, v katerem mora dolg vrniti. A po področnem zakonu je možen dogovor o izpolnitvi obveznosti.
Npr. pri vračilu štipendije oz. vračilu dolga izplačane štipendije zaradi nedokončanja letnika šolanja ZŠtip določa, da se lahko CSD in štipendist dogovorita o načinu vračila nastalega dolga s tem, da mora štipendist zaprositi za odlog ali za obročno odplačilo. Po navodilih ministrstva naj bi pristojni organi (centri) na takšne prošnje štipendistov sklenili z njimi dogovore o obročnem vračilu oz. o odlogu vračila, ki vključujejo mesečne zneske in rok, do katerega mora biti celotni dolg povrnjen. A kako postopati, če ne bo plačila, saj tedaj organ ne razpolaga z izvršljivim pravnim naslovom? Ali ne bi bilo bolj pravilno izdati odločbo, v kateri bi se določili mesečni zneski oz. rok plačila dolga? Kako pa odločiti v primeru zavrnitve prošnje štipendista - ali samo z dopisom odgovoriti, da je prošnja zavrnjena - tako načelna smernica MDDSZ - ali odločiti z odločbo, kjer je ministrstvo prav tako podalo vzorce aktov, a z navedbo v pouku o pravnem sredstvu, da zoper te odločbe ni dovoljene pritožbe? Kaj je temelj za izključitev pritožbe, je lahko javni interes?
In kaj narediti v primeru, če štipendist svojega dolga v roku ne vrne in je potrebno iti v postopek izvršbe, toda od izdaje odločbe z dolgom mine že pet let, od izteka dogovora pa samo dve?
Odgovor:
Izvršba je poseben upravni postopek, ki se po ZUP izpelje po uradni dolžnosti, kadar tako terja javni interes (gl. 7. člen ZUP) na temelju izvršljive obveznosti oz. izvršljivega izvršilnega naslova (običajno odločbe o obveznosti, več v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 144 in nasl.). Prav tako se izvršba vodi v interesu posamičnih strank pred upravnim ali drugim pristojnim organom, če tako uveljavlja upravičena stranka v razmerju do zavezane na temelju upravnega izvšljivega izvršilnega naslova, tj. odločbe ali sklepa upravnega organa ali poravnave pred upravnim organom (gl. več v 282. člen ZUP in nadaljnjih).
Izvršba ne pride v poštev samo pri izvirno naloženih obveznostih do stranke, ampak pogosto - zlasti na socialnem področju - tudi pri pravicah oz, njihovem vračilu, kolikor se ugotovi, da je bila pravica prejeta brez ali prek pravne podlage, kot veleva načelo (materialne) zakonitosti (6. člen ZUP). Običajno področni zakon v teh primerih določa, da se izda nova odločba, ki poseže v prek izdano odločbo o priznani pravici, nakar ta "nadomestna" odločba predstavlja izvršilni naslov za izvršbo, kolikor področni zakon tudi izpolnitve obveznosti oz. njene prisilne realizacije v izvršilnem postopku ne uredi drugače kot ZUP (glej npr. več o vračilu družinskih prejemkov po 103. členu ZSDP v Kovač, Izvršba v upravnih zadevah centrov za socialno delo, Kaljenje, 2007, str. 47-62). Javni interes za vračilo preveč izplačanih pravic je enak javnemu interesu, kot ga prek pogojev za pridobitev pravice, v takih položajih določa področni zakon. Z drugimi besedami: zlasti v razmerah gospodarske krize ob vse manj razpoložljivih sredstvih za socialna upravičenja, je v javnem interesu, da pomoč prejmejo le tisti, ki ne dosegajo minimalnega pragu kot meje za določeno socialno pravico oz. podporo. Ker je sredstev vedno manj kot prosilcev, je treba zakonito voditi postopke in priznavati pravice le upravičenim, katerih korist je obenem javni interes. Preostalim prosilcem je zato v korist upravičencev treba prošnje zavrniti oz. zahtevati vračilo neupravičeno ali preveč priznanih in izplačanih pravic, tako da se jim naloži obveznost vračila v javnem interesu.
V takih primerih ne gre za izvršbo po ZUP, temveč za poseben izvršilni postopek sui generis, čeprav naj bi bil cilj enak kot po ZUP- vzpostaviti javni interes in le tiste pravice oz. obveznosti, ki in kolikor stranki pripadajo. Področni zakon običajno določi drugače, kot velja po ZUP, pristojnost in udeležence postopka, akte, ki se sklepajo v postopku, roke, učinke pravnih sredstev ipd. (npr. pri družinskih prejemkih teče postopek pred pravdnim sodiščem na temelju tožbe višjega državnega odvetnika v korist državnega proračuna, kolikor se stranka in ministrstvo ne dogovorita o ustrezni obliki vračila). Menimo, da so določbe zakonov, ki določajo izvršbo kot primarno dogovorni postopek, v jedru dobronamerne, saj stremijo k prostovoljni izpolnitvi obveznosti strank in upoštevajo njihovo (socialno omejeno) zmožnost izpolnitve obveznosti (npr. obročnega ali odločenega vračanja izplačanih pravic). A po drugi strani take rešitve, ko stranke niso benevolentne ali celo zlorabljajo svoj položaj, (lahko) vodijo v ogroženost javnega interesa, t.j, zagotovitev sredstev upravičencem. Tovrstne specialne ureditve so neredko posledica primarno ekonomskega razumevanja razmerij med strankami in javno koristjo, kar v praksi povzroča težave pri izterjavi. Izvršba upravnih obveznosti naj bi namreč ne bila stvar pravde, ampak v interesu države kot skrbnika javne koristi. Ne glede na te pomisleke, pa je treba področni zakon spoštovati, kot veljavno določa razmerja.
Zakon o štipendiranju (pisrs.si) (Zakon o štipendiranju (Uradni list RS, št. 56/13, 99/13 – ZUPJS-C, 8/16, 61/17 – ZUPŠ, 31/18 in 54/22 – ZUPŠ-1) določa v 99. in povezanih členih, da je štipendist dolžan vrniti štipendijo oz. posplošeno stranka izpolniti obveznost vračila dane pravice, iz več razlogov (npr. ne opravi uspešno tekočega letnika šolanja). Natančneje so določeni obseg in roki obračuna obveznosti (vračila). Zakon med drugim definira: "O vračilu sredstev dodeljevalec štipendije izda odločbo, v pogodbenem razmerju pa zahtevek za vračilo." Iz tega gre sklepati, da sta kljub priznanju pravice oz. naložitvi obveznosti vračila le te v interesu prejemnika in tudi javnem interesu (pomoči socialno ogroženim ali podpore npr. nadarjenim upravičencem) postopek in akti o vračilu pravice odvisni od tega, ali se osnovna pravica prizna oblastno, tj. z odločbo, ali dogovorno, tj. s pogodbo. Upoštevati je treba, da v upravnih razmerjih pogodba lahko pomeni tudi izvrševanje oblastno določenih pravic oz. obveznosti (zlasti v postopkih javnih razpisov in posledično priznanih pravic (socialnih, koncesijskih, splošnega sofinanciranja iz javnih sredstev itd.) z odločbo in naknadno sklenitvijo pogodb, gl. več o tem Jerovšek in Kovač, Posebni upravni postopki, 2008).
Kot izrecno opredeljuje ZŠtip-1 (gl. 103. člen), dodeljevalec štipendije dovoli med drugim odlog vračila oz. obročno vračanje štipendije ali njen odpis, če so podani utemeljeni zakonski razlogi in v primeru odpisa podano še soglasje finančnega ministrstva. Pristojni organ (tu CSD) ima diskrecijsko pravico, saj zakon ne določa enoznačno, temveč z namenom odločanja (npr. če tako opravičuje nemožnost vračila v enkratnem znesku) in njegovih mejah pravice oz. obveznosti. Zato je treba med drugim paziti, da ne pride do zlorabe preudarka (prim. potrebno utemeljitev odločitve v takem položaju z obrazložitvijo namena in obsega diskrecije po 214. člen ZUP). Zakon pa določa (v 101. členu), da je rok za vračilo 30 dni od dokončnosti odločbe o prenehanju štipendijskega razmerja, v primeru pogodbenega razmerja pa 30 dni od prejema zahtevka za vračilo, v primeru zamude pa se v obveznost vštejejo zamudne obresti. Nekoliko drugače je urejeno razmerje po 50. členu in nadaljnjih prejšnjega zakona, ki se še vedno uporablja, tj. ZŠtip, kjer je med drugim določeno, da je štipendist dolžan vrniti štipenditorju štipendijo za letnik, ki ga ni uspešno zaključil, skupaj z obrestmi, pri čemer lahko (spet diskrecijsko!) pristojni center za socialno delo za državno štipendijo oz. sklad za Zoisovo štipendijo na prošnjo štipendista odloži vračilo štipendije ali dovoli obročno vračanje štipendije za enako dobo, kot je bila doba prejemanja štipendije, če štipendist iz utemeljenih razlogov štipendije ne more vrniti v enkratnem znesku; kot utemeljen razlog pa se šteje dalj časa trajajoča bolezen oziroma poškodba ali starševstvo štipendista, ki je vplivalo na potek študija. ZŠtip nadalje določa, da se izterja dolgovano vračilo od štipendista, če se pristojni center oz. sklad in štipendist ne dogovorijo drugače, skladno s predpisi, ki urejajo izvršbo denarnih terjatev.
Glede na posebne določbe štipendijske zakonodaje menimo, da so navodila področnega ministrstva pristojnim organom (tu CSD) pravilna, kolikor gre za postopanje po prejšnjem ZŠtip ali kadar gre za izvajanje s pogodbo (čeprav na temelju odločbe) sklenjenega razmerja po ZŠtip-1. V takih položajih se ne izda nova odločba kot izvršilni naslov za morebitno naknadno izterjavo obveznosti, ampak se sklene, če je soglasje volj možno, dogovor. Ta dogovor pa ima pravno naravo, ki je po ZUP določena za poravnavo oz. zapisnik o poravnavi (gl. 137. člen ZUP in drugi odstavek 282. člena ZUP). To pomeni, da je z vidika izvršbe izenačen z odločbo, tudi tovrstni dogovor je samostojni izvršilni naslov.
Če strankini vlogi (prošnji) ni moč ugoditi glede na zakonske meje in pogoje, pa je treba brez dvoma o zadevi odločiti z upravno odločbo. Zgolj dopis ne zadostuje, saj gre za odločitev o pravici v upravnem razmerju, ki nenazadnje na novo ureja že določeno upravno razmerje po odločbi o pravici (dodelitvi štipendije). Kolikor organ izda samo dopis ali npr. sklep ali kak tretji akt, a ta vsebuje konstitutivni element odločbe, tj. izrek oz. odločitev o pravici/obveznosti, se sicer po sodni praksi tak akt šteje kot odločba - ima isto moč izvršljivosti in pravno varstvo (več o tem v Kovač, Rakar in Remic, Upravno-procesne dileme o rabi ZUP 2, 2012). Vendar postopanje na slednji način vnaša v postopek nejasnosti in le zaradi formalnih kršitev omogoča izpodbijanje ter tako odlog zadostitvi javnemu interesu, zato bi morali pristojni organi vseeno izdajati v takih položajih odločbe z vsemi sestavinami, tudi poukom o pravnem sredstvu po 215. členu ZUP. Če bi v teh odločbah v pouk o pravnem sredstvu zapisali brez izrecne zakonske podlage o izključitvi pritožbe, bi šlo za neposredno kršitev 13. člena ZUP in celo 25. člena Ustave RS o učinkovitem pravnem sredstvu oz. zakonitosti na splošno. Ob takem napačnem pouku, saj v področnem zakonu ni določbe o izključitvi pritožbe oz. dokončnosti z izdajo prvostopenjske odločbe, se lahko stranka ravna po zakonu, kot velja, ali zahteva dopolnitev pouka, pri čemer se rok za vložitev pritožbe sproži šele z vročitvijo dopolnitve akta. Pritožba je torej v navedenih situacija dovoljena, čeprav ni, kolikor se je moč v zadevi dogovoriti, saj se s poravnavo stranka odreče pritožbi. A slednje, češ da je dogovor dokončen na prvi stopnji, ne pomeni, da ob zavrnitvi strankine vloge pritožbe ni. Dokončnost tedaj nastopi šele po izteku roka za pritožbo oz. njenem izčrpanju (224. člen ZUP).
Kolikor stranka ne poravna obveznosti (vračila) po dogovoru, bo pristojni organ, upoštevaje sklic področnega zakona v izterjavi na splošne predpise, po ZUP in v primeru denarne terjatve po Zakonu o davčnem postopku (ZDavP-2) izdal sklep o izvršbi in določil način prisilitve - torej tu finančni organ v sklopu Finančne uprave RS na temelju predloga za izterjavo s strani CSD.
V upravnih razmerjih zaradi (nadrejenega) javnega interesa zastaranje obveznosti ni dopustno, razen če zakon to izrecno določa, kot velja tudi po Zakonu o davčnem postopku (ZDavP-2, Ur. l. RS, št. 13/11 in nasl.). V relativnem petletnem in absolutnem desetletnem zastaralnem roku za izterjavo ta po ZDavP-2 ni več možna. Ta rok se šteje od izvršljivosti odločbe oz. drugega izvršilnega naslova oz. začetka izvršilnega postopka. Kolikor bi recimo bila izdana odločba o vračilu dolga, je treba izterjavo začeti najmanj v petih letih od izvršljivosti odločbe, ne glede na čas sklenitve pogodbe na temelju odločbe. Če pa je sklenjen le dogovor o vračilu, se rok zastaranja izterjave šteje od datuma povračila, določenega v dogovoru.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.
Želite podati svoje mnenje: