Zadeva: Izključitev načel in pravil ZUP v področnem predpisu

Datum odgovora: 26. 05. 2010, pregled 25. 11. 2022

Vprašanje:

V kakšnem obsegu je možno izključiti določbe ZUP iz področnega prepisa (npr. izključitev zaslišanja stranke ali materialne resnice, tako da bi se odločalo brez strankine možnosti izjasnitve o zadevi in na podlagi že verjetno izkazanih dejstev, zlasti če se podatki težko pridobijo? Ali je mogoče v področnem zakonu določiti nov poseben postopek v celoti ali zgolj le posamezna postopkovna vprašanja in se pri tem subsidiarno upoštevajo določbe ZUP? Ali se lahko določi, da bi organ o predmetu postopka izdal "mnenje" in ne odločbo?

Odgovor:

Pravila upravnega postopka, ki jih vsebuje ZUP, so po svoji naravi splošna, ne glede na to, kateri materialni predpis se uporablja pri odločanju, in ne glede na to, kateri organ odloča v upravni zadevi. Ker so upravna področja mnogovrstna in za vsa upravna področja oz. vsa pravna razmerja na teh področjih zaradi njihovih različnosti in posebnostini mogoče povsod vpeljati istega načina dela oziroma poslovanja. Postopek mora biti prilagojen naravi upravnega področja in posebnostim pravnih razmerij na tem področju ter namenu upravnega delovanja, hkrati pa olajšati uporabo in izvršitev materialnega predpisa. Zato so tudi dovoljena odstopanja pravil splošnega upravnega postopka. V upravnih zadevah lahko le področni zakon (in ne nižji akt) nadredi ZUP, vendar le ob pogojih, da je to potrebno za postopanje na takem upravnem področju in da so pravila posebnega upravnega postopka v skladu s temeljnimi načeli upravnega postopka, kot to določa 3. člen ZUP.

Za določeno upravno področje so potrebna le delna odstopanja od pravil splošnega upravnega postopka, ki jih zahteva načelo smotrnosti, zaradi enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33I/1991-I in novele) je to možno le za posamezno postopkovno vprašanje in če to opravičujejo specifičnost tega področja (npr. določi se nesuspenzivnost pritožbe, drugače se določi pristojne organe ali sestavine vloge, roki so skrajšani ali podaljšani). V vseh drugih vprašanjih, ki jih na posameznih upravnih področjih posebni upravni postopki ne urejajo, se uporabljajo pravila splošnega upravnega postopka. Podrejeno se nadalje na vsebinsko različnih področjih zaradi zagotovitve enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS na vseh upravnih področjih uporabljajo določbe ZUP. Pravila v ZUP veljajo kot edina in izključna pravila za postopek pri odločanju v konkretnih upravnih zadevah na vseh upravnih področjih, za katera ni predpisan drugačen – poseben postopek. Na področjih, za katera so z zakoni predpisani posebni upravni postopki, se uporabljajo določbe teh zakonov, določbe ZUP pa le v vprašanjih, ki niso urejena s takimi posebnimi postopki (po Androjni in Kerševanu, Upravno procesno pravo, 2006, str. 30-36).

Devet temeljnih načel po ZUP pri tem predstavlja minimalne procesne standarde, ki morajo biti zagotovljeni stranki v vsakem postopku, in so edini del zakona, ki ni predmet subsidiarnosti - področni zakon ne sme poseči v temeljna načela tako, da jih izključi ali omeji. Temeljna načela so že po vrstnem redu urejena in opredeljena tako, da kažejo minimum pravic strank ter dolžno ravnanje organa pri vodenju postopka in odločanju. Temeljna načela ZUP namreč v več delih niso le zakonska načela, ampak operacionalizirajo ustavne norme kot tudi mednarodno uveljavljene pravne standarde, npr. po Evropski konvenciji o človekovih pravicah. To velja predvsem za načelo zakonitosti (120. in 153. člen Ustave RS in 6. člen ZUP), katerega temelj je načelo materialne resnice (saj ni mogoča pravilna aplikacija splošne norme, če ni razčiščeno dejansko stanje), posredno pa tudi varstvo pravic strank (14. in 22. člen Ustave RS in 7. člen ZUP).

Zlasti načelo zaslišanja stranke ima svoj temelj v 1. členu Ustave RS, ki govori o demokratični državi. Pravica do zaslišanja je tudi ustavna pravica, ki izhaja iz 22. člena o enakem varstvu pravic (več v odločbi Ustavnega sodišča RS, št. Up-147/96). Možnost stranke izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo in tako nadzirati delovanje organa v postopku, je pokazatelj teh ustavnih načel. Prav tako je to načelo standard v praksi in dokumentih v okviru Sveta Evrope in Evropske unije, na čelu z 41. členom Listine EU o temeljnih pravicah in po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov do aktov upravnih oblasti, ki med temeljnimi pravicami določata pravico do zaslišanja. Ni dopustno, da se stranki prepove možnost, da se izjavi, ker bi bilo to tudi v nasprotju z 22. členom Ustave RS o enakem varstvu pravic (sodba VS, št. U 593/93-6, glej tudi v Jerovšek, 2004, komentar k 138., 139. in 140. členu ZUP).

Glede možnosti odločanja na podlagi verjetno izkazanih dejstev pa je ta že dana z ZUP v okviru skrajšanega ugotovitvenege postopka (gl. 144. člen ZUP). Drugačna ureditev, npr. vnaprejšnje odločanje zgolj na podlagi verjetnosti v vseh zadevah, bi po našem mnenju ne bilo ustavno. Lahko pa področni zakon določi določen tip zadev za katere se vedno vodi skrajšani ugotovitveni postopek, kar pa je ravno glede na že omenjeno vprašljivo zakonitost odločitve (če ni gotovo znanih dejstev, relativno zlahka pride do napačne rabe materialnega prava v konkretnem položaju) tudi sporna rešitev. Če je razlog za razmišljanje o vnosu določbe v področni zakon, da bi organ odločal le na podlagi verjetnosti, zgolj težavnost ugotovitvenega in dokaznega postopka, je bolj smotrna rešitev določitev npr. daljšega roka za odločanje ali drug bolj sorazmeren poseg v ustavna načela.

Glede vprašanja o določitvi naziva in pravne narave izdanega akta, je treba poudariti, da po dosledni sodni praksi velja, da se akt ne glede na naziv, obličnost (sestavine) in druge značilnosti pojmuje kot odločba, če ima konstitutivne znake oblastne odločitve (gl. Breznik in Kerševan et al., ZUS-1 s komentarjem, 2008, komentar k 3. členu). Zato je tudi bolj čisto, če področni zakon ohrani naziv "odločba" za meritorno odločitev organa v upravni zadevi, saj sicer drug naziv lahko zavaja o resnični pravni naravi akta (npr. mnenje bi lahko kdo razumel kot akcesorni ali nekogentni akt). Če akt stranki priznava določeno pravico (ali ji nalaga obveznost), se torej šteje kot vsebinski, tj. meritorni, kot odločba. To pomeni, da:

1. mora ta akt, da bi bil zakonit, čeprav poimenovan drugače, izpolnjevati pravila obličnosti (zlasti sestavine, gl. 210. člen ZUP),
2. je podlaga za izvrševanje pravice (oziroma postopek izvršbe obveznosti),
3. predvsem pa stranki pripada določeno pravno varstvo (pritožba in izredna pravna sredstva, tožba v upravnem sporu, ustavna pritožba, tožba na ESČP).

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...