Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Izdajanje ter vročanje sklepov in odločb med posameznimi oddelki enega organa
Datum odgovora: 26. 4. 2011, pregled 9. 12. 2022
Vprašanje:
Upravni organ organizira izdajanje odločb (npr. v postopkih izvršbe in zastaranja za neplačane obveznosti strank) z vidika internega načina dela preko dveh oddelkov sicer istega organa, tako da se npr. po nastopu zastaranja iz oddelka A pošlje predlog za odpis v oddelek B, čemur sledi izdaja odločbe o odpisu obveznosti po uradni dolžnosti, ki jo pripravi B (ki tudi oddelek A obvesti o izdaji odločbe stranki). Kakšno je pravilno postopanje, če oddelek B šteje oddelek A kot predlagatelja za uvedbo postopka in izdajo odločbe, kot da je oddelek A torej stranka in vložnik zahtevka, ne glede na to, da gre sicer nedvomno le za dva različna oddelka v okviru istega organa. Oddelek B je tako v par zadevah izdal sklep o zavrženju vloge oddelku A istega organa, ker naj oddelek A na zahtevo B-ja ne bi dopolnil zahtevka s podatki (o teku zastaranja), pri čemer naj bi se za oddelek A kot predlagatelja lahko smiselno uporabljala določila ZUP-a, kot če bi šlo za stranko. Ali je ravnanje oddelka B pravilno? Kaj lahko organ stori s sklepi, ki so bili na tak način že izdani - ali se jih lahko šteje kot nične?
Odgovor:
Vodenje upravnih postopkov v posamičnih in konkretnih zadevah je pristojnost državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, ko odločajo o pravicah, obveznostih ter pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank (1. člen ZUP in 2. člen ZUP). S tem je dan tudi pojem upravnega postopka v našem pravnem sistemu: obeležje upravnega postopka dajeta tako organ, ki odloča - formalni znak; kot upravna zadeva, v kateri ta odloča - materialni znak (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 392). Z organom so mišljeni v ZUP in po zakonu o državni upravi (ZDU-1) opredeljeni organi državne uprave in drugi državni organi ter organi samoupravnih lokalnih skupnosti, poleg teh pa tudi nosilci javnih pooblastil, ki jim zakon daje pristojnost za odločanje v konkretnih upravnih zadevah, ne pa njihove notranje organizacijske enote (oziroma je status organa odvisen od ureditve po področni zakonodaji, npr. oddelek UE ni organ niti finančni urad kot del enotne FURS po Zakonu o finančni upravi (ZFU, Ur. l. RS, št, 25/14 in nasl.).
Upravni postopek sestavljajo posamezna dejanja, ki jih po pravilih tega postopka opravljajo posamezni udeleženci postopka (stranka, organ). Za začetek postopka je potrebna pobuda, ki jo lahko da organ, ki je pristojen za odločanje v upravni zadevi, ali pa stranka. Ne glede na to, na čigavo pobudo se je začel postopek, pa je za odločanje o določenih pravicah ali obveznostih vedno pristojen upravni organ; kako upravni organ izvede te odločitve in izda odločbo ali sklep, pa je stvar notranje organizacije.
V razmerju do stranke v postopku vedno nastopa le upravni organ kot celota, na pa posamezni oddelek. Iz tega sledi, da oddelka med seboj ne moreta nastopati kot npr. predlagatelj izvršbe kot stranka - vsi skupaj tvorijo en organ. Status organa je treba razumeti torej po področnih predpisih, a v razmerju do zunanjih udeležencev postopka, zlasti strank. Oddelek posameznega organa pa ni samostojen organ, le njegova notranja enota, torej je razmerje med posameznimi oddelki enega organa stvar notranje organizacije. Posamezni oddelki organa ne morejo voditi uradnega postopka eden do drugega, saj so vsi skupaj le en organ, ki bi moral voditi postopek na relaciji do stranke.
Drugi odstavek 42. člena ZUP določa, da je stranka le nosilec pravice ali obveznosti. Kolikor en oddelek ali tudi organ drugemu oddelku ali organu predlaga ukrepanje oziroma podaja pobudo ali druge vloge, s tem še ni nosilec pravice, obveznosti ali pravne koristi, zato ga tudi zato ne moremo šteti kot stranko. Za obstoj situacije, kjer bi bil posamezen oddelek stranka, drug oddelek pa organ, v predmetni zadevi ni pravne podlage, saj vloge in zahtevke lahko podaja le stranka, oddelek pa ni niti stranka niti (samostojen) organ. ZUP ter sodna praksa temeljijo na tem, da je vsako vlogo ne glede na njeno poimenovanje in ne glede na to kdo jo je vložil, treba pojmovati in obravnavati po vsebini in namenu, ki ga vloga zasleduje. V tem primeru torej predlog oddelka A oddelku B pomeni zgolj in samo pobudo za uvedbo postopka odpisa po uradni dolžnosti ne glede na to, kdo ga poda.
V konkretnem primeru je torej ugotavljanje pogojev za odločitev v zadevi, tako da en oddelek (A) pripravi podatke, drug oddelek (B) pa postopek vodi in izda odločbo, stvar internega poslovanja. Oddelki med seboj niso različni udeleženci postopka, ampak vsi skupaj en upravni organ. Zato je izdajanje sklepov o zavrženju vloge oddelka B oddelku A zaradi nepopolnosti vloge nepravilno.
Drži pa, da mora oddelek, ki je odgovoren za odločitev, v celoti preveriti dejansko stanje v zadevi, saj mora biti izdajatelj odločbe prepričan, da je do pogojev za izdajo odločbe res prišlo. Ta oddelek odgovarja za zakonito voden postopek in pravilnost izreka, zato uradna oseba, ki vodi postopek, lahko (in mora) zahteva(ti) dodatna pojasnila od npr. oddelka A, vendar le kot enota organa od druge enote istega organa. Če pa ima oddelek B neposreden dostop do vseh podatkov preko enotnih baz, pa niti pozivanje oddelka A ni utemeljeno. Zaradi zaupanja v delo med organi in enotami istega organa ter notranjega evidentiranja pošte, se po 91. členu ZUP praviloma niti ne pošilja dokumentov med oddelki z osebno vročitvijo. Prav tako ni pravilno, če se organ B v dopisih med oddelki sklicuje na 66. člen ZUP in 139. člen ZUP, ki govorita o pridobivanju podatkov o dejstvih po uradni dolžnosti in ugotavljanju dejanskega stanja, če je to potrebno za izdajo odločbe; zakon v tem delu velja za odnose med organi, ne pa za posamezne oddelke enega organa.
V konkretnem primeru je tako izdanih nekaj sklepov o zavrženju, ki so brez pravne podlage in zato nezakoniti. Tak podpisan sklep o zavrženju pa ni ničen. Za nično se izreče odločba, ki izpolnjuje pogoje iz 279. člena ZUP. Sklep o zavrženju je bil v tem primeru izdan zaradi napačne uporabe procesnega prava in tudi materialnega prava v tistem delu, ki se nanaša na pojmovanje stvarne legitimacije – oddelek A v tem primeru ni stranka, stranka je (fizična ali pravna) oseba, na katero se nanaša temeljna pravica/obveznost (odpis terjatev oz. izvršba). Če je tak sklep že bil izdan in vročen izven organa, se vanj lahko poseže le s pravnimi sredstvi po ZUP. Oddelek A pri tem ne more vložiti pritožbe, saj ni stranka, čeprav se na njega glasi sklep, ki pa je ravno zaradi tega nezakonit. Možnost ureditve stanja tako vzpostavlja, pa še to smiselno, le drugi odstavek 274. člena ZUP, ki določa odpravo navedene napake z izrednim pravnim sredstvom razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici ob napačni uporabi prava, za kar je pristojen drugostopenjski organ; v tem primeru resorno ministrstvo. Organ bi moral posredovati vse sklepe, ki so bili izdani na ta način, resornemu ministrstvu z ugotovitvijo, da je prišlo do napake v postopku in razumevanju pravnih predpisov, ki jo lahko odpravi le ministrstvo s ciljem nadaljnjega pravilnega postopanja. Po drugi strani pa je ta določba izrecno namenjena le sanaciji "materialnega" predpisa, kar pomeni, da bi sploh ne bilo podlage za poseg v izdane sklepe. Ker pa so očitno nezakoniti, menimo, da bi bilo pravilnejša pot njihova razveljavitev, kot opisano, z obrazložitvijo, da je izdajatelj napačno razumel področno, torej materialno pravo o pristojnosti organa in stvarni legitimaciji, kdo je (ali ni) stranka.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.