Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Izdaja odločbe ali ustavitev postopka ob neizpolnitvi pogojev v postopku na predlog po posebnem zakonu (ZKZ)
Datum odgovora: 25. 7. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Področni zakon oziroma zadnja njegova novela, tj. Zakona o kmetijskih zemljiščih, ZKZ-G, je spremenila tudi Zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev, ki glede zaščitenih kmetij po novem določa (4. člen): Zaščiteno kmetijo po 2. členu tega zakona na podlagi zaprosila sodišča ali davčnega organa določi z odločbo v upravnem postopku upravna enota, na območju katere leži pretežni del zemljišč, ki sestavljajo kmetijo. V praksi to pomeni, da ko sodišče upravno enoto zaprosi za podatek o zaščiti kmetije za nepremičnine v lasti zapustnika, se na UE uvede postopek in preveri, ali navedene nepremičnine izpolnjujejo pogoje za zaščito kmetije. Če so pogoji izpolnjeni, se izda ugotovitvena odločba (češ navedene nepremičnine predstavljajo zaščiteno kmetijo). Kateri akt pa se izda, če pogoji za odločen status niso izpolnjeni? Se postopek ustavi, ker ni upravna zadeva, ali pa se z odločbo ugotovi neizpolnitev pogojev (oziroma da navedena zemljišča ne predstavljajo zaščitene kmetije)?
Odgovor:
Posebno dedovanje kmetij na področju Slovenije je bilo uvedeno že s cesarskimi patenti iz leta 1770 in 1795, kasneje v 761. členu Občnega državljanskega zakonika, nato s posebno ureditvijo dedovanja srednjih kmetij v letu 1889 in končno z deželnimi zakoni v začetku prejšnjega stoletja. Poudarek je bil na varovanju srednjih kmetij, saj problematika socialne funkcije lastnine ne prihaja v poštev pri veleposestvih (tako Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-57/92 z dne 3. 11. 1994).
Ta namen - socialno funkcijo lastnine - ohranja tudi veljavni Zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev (ZDKG, Ur. l. RS, št. 70/95 in nasl.), s čimer zagotavlja eksistenčno podlago določenim kategorijam oseb. Ta se udejanja s prepovedjo delitve kmetij in s sorazmernim razbremenjevanjem prevzemnika glede nujnih deležev drugih dedičev. Skladno s tem se v teh primerih omejuje tudi oporočna svoboda, kar varuje dediča srednjih kmetij, da zaradi dedovanja ni pretirano obremenjen z izplačilom nujnih deležev in hkrati, da se ohranja kmetija v takšni velikosti, ki omogoča preživetje s kmetijsko dejavnostjo.
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-G, Ur. l. RS, št. 44/22) je zaradi sprememb v zvezi s prometom s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami (kamor sodi pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi) posegel tudi v določbo 4. člena ZDKG (z določitvijo besedila, kot je navedeno zgoraj v vprašanju). Pri tem je v obrazložitvi predloga zakona pripravljavec predpisa navedel: ZDKG uvaja pojem zaščitene kmetije kot gospodarske enote ter zagotavlja celovitost njene gospodarske funkcije s posebnim načinom dedovanja, ki preprečuje drobitev kmetije in je predvsem v korist enega dediča prevzemnika. Zaradi zagotavljanja položaja zaščitene kmetije kot gospodarske enote ZKZ določa omejitve, ki veljajo za promet z zaščiteno kmetijo (Udovč in drugi, 2017). Ker omejitve, ki veljajo za promet z zaščiteno kmetijo, v praksi niso prinesle želenih učinkov oziroma so bili ti celo negativni, se predlaga črtanje 18. člena ZKZ. Status zaščitene kmetije se v pravnih poslih med živimi odpravlja. Sodišče bo preverjalo status zaščitene kmetije le še v postopku dedovanja, torej v zapuščinskem postopku. ZDKG se ohranja v delu, ki se nanaša na dedovanje zaradi preprečitve drobitve kmetije v postopkih dedovanja. Upravne enote po uradni dolžnosti ne bi več določale zaščitene kmetije. Sodišče bo preverjalo status zaščitene kmetije le še v postopku dedovanja, torej v zapuščinskem postopku ali na predlog davčnega organa. Tako upravna enota postopka za določitev zaščitene kmetije ne vodi več po uradni dolžnosti ali na željo lastnika, temveč le še za potrebe dedovanja ali davčnih postopkov in še to le na predlog z zakonom določenih predlagateljev.
Pri tem je zakon jasen tako glede stvarne pristojnosti kot postopka, saj določa, da postopke vodijo upravne enote, in sicer upravne postopke, v katerih izdajo upravno odločbo. Skladno s tem ZDKG izrecno napotuje na uporabo ZUP in tako tudi na uporabo določb, ki se tičejo upravne odločbe (207. – 225. člen ZUP).
Posebnost odločbe, s katero se odloči o zaščiteni kmetiji, pa je v naravi te odločbe. S to odločbo se v upravnem postopku ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Ker ta upravna odločba torej ne pripoznava oziroma ustanavlja ali spreminja pravic oziroma obveznosti, temveč zgolj ugotavlja oziroma sporoča kot ugotovljeno določeno (že obstoječe) stanje, sodi med t. i. ugotovitvene odločbe (o tem več v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2022, str. 208). Pravne posledice izdane odločbe o zaščiteni kmetiji se torej kažejo na povsem drugih pravnih področjih (dedovanje, obligacije).
Upoštevaje navedeno tako ni merodajno, ali se v ugotovitvenem postopku v dani zadevi pred izdajo odločbe ugotovi, da so ali niso izpolnjeni zakonsko določeni pogoji za pripoznavo določenega pravnega stanja (v konkretnem primeru zaščitene kmetije). Smer odločitve glede na ne/izpolnitev pogojev načeloma namreč ne vpliva na različen tip akta, temveč mora biti ta zaradi ustreznega postopka in pravnega varstva analogen, naj bodo pogoji izpolnjeni ali ne. Po ZUP velja drugače le v oficialnih postopkih za naložitev obveznosti, ko se pri izpolnjenih pogojih za obveznost izda odločba, ob neizpolnjenih pa sklep o ustavitvi postopka po četrtem odstavku 135. členu ZUP (več v Jerovšek in Kovač, prav tam, str. 202 in povezane o t. i. »vsebinskem« sklepu).
V dispozitivnih postopkih – kot je predmetna zadeva po ZDKG –, pa se ob izpolnitvi ali neizpolnitvi pogojev tako izda odločba (o ugotovitvi statusa ali ne glede zaščitene kmetije). Pri tem se bo v primeru izpolnjenih pogojev glasila (izrek) na ugotovitev (zaščitene kmetije), v primeru neizpolnjenih pogojev pa na dejstvo nepridobitve statusa (da zemljišča ne tvorijo zaščitene kmetije).
V primerih, ko (področni) zakon določa predlagatelje za uvedbo postopka, o katerih pravicah, pravnih koristih ali obveznostih se v upravnem postopku ne odloča, njihovega zahtevka pač ni mogoče zavrniti z meritorno odločbo (kar še posebej velja za primere ugotovitvenih odločb).
Z določbo 4. člena ZDGK, po kateri je potrebno o dejstvu (ne)obstoja zaščitene kmetije izdati upravno odločbo (in ne npr. potrdila na podlagi 180. člena ZUP), je želel normodajalec hkrati omogočiti vsakemu od (so)lastnikov oziroma njihovim dedičem možnost sodelovanja v postopku dokazovanja velikosti/obsega primerljive površine kmetije (2. člen ZDKG) in (ne)aktivnosti kmetijsko-gozdarske gospodarske enote (3. člen). Če sicer kmetijsko gozdarska enota obstaja, a ni več aktivna, torej da jo že vrsto let nihče ne obdeluje, se takšni enoti ne more določiti status zaščitene kmetije (glej sodbo UPRS I U 2538/2017-13 z dne 8. 1. 2019). Takšno udejstvovanje v postopku dokazovanja (ne)obstoja zaščitene kmetije pa je mogoče le pred upravnim organom (upravno enoto), ne pa več pred sodiščem, saj je za sodišče dejstvo o morebitni zaščiteni kmetiji zgolj prehodno vprašanje, pri čemer je vezano na odločitev upravne enote, upoštevajoč 4. člen ZDKG v povezavi s prvim odstavkom 9. člena Zakona o nepravdnem postopku. Sodelovanje v upravnem postopku strankam omogoča vse pravice v skladu z 9. členom ZUP o načelu zaslišanja stranke in tudi uporabo pravnih sredstev zoper odločitev upravnega organa.
Nikakor pa v primeru neizpolnitve pogojev za status v dispozitivnem postopku niso podani razlogi za ustavitev postopka (četrti odstavek 50. člena ZUP, tretji odstavek 115. člena ZUP, prvi in četrti odstavek 135. člena ZUP, peti odstavek 137. člena ZUP, tretjega odstavka 151. člena ZUP, tretjega odstavka 161. člena ZUP).
V primeru, da sploh ne bi šlo za upravno zadevo, bi moral upravni organ predlog zavreči po 129. členu ZUP, in to še pred začetkom ugotovitvenega postopka zaradi neizpolnitve predpostavk za njegovo uvedbo, ne pa postopka ustaviti. A v obravnavanem primeru ni dvoma, da gre za upravno zadevo, saj ZDKG izrecno določa, da se vodi upravni postopek in se izda upravna odločba, kot to predvideva drugi odstavek 2. člena ZUP.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.