Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Formalna ne/popolnost vloge/zahtevka - preizkus pred začetkom in med upravnim postopkom
Datum odgovora: 31. 5. in 21. 12. 2013 in 26. 3. 2014, pregled 25. 11. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Kako postopati, če upravni organ prejme vlogo, za katero se šele v ugotovitvenem postopku izkaže, da ni formalno popolna?
Kateri člen ZUP določa, kaj napisati v poziv k dopolnitvi v delu, kjer je navedeno, kaj se bo zgodilo, če stranka ne bo dopolnila dokumentacije?
Kdaj naj organ neko sestavino obravnava kot procesno predpostavko, ki je del formalno ne/popolne vloge oziroma zahtevka, kdaj pa kot dokazilo za izkaz pogoja za ugodno odločbo? (Npr. uradna oseba je soočena z dilemo, ali naj pomanjkanje prstnih odtisov pri vlogi za izdajo začasnega ali stalnega prebivanja tujca obravnava kot formalno pomanjkljivost vloge.)
Ali je treba v primeru, da se ugotovi, da vloga nima dovolj podatkov za presojo, pozvati stranko k dopolnitvi po vsebini in nato, če ne dopolni, izdati odločbo o zavrnitvi zahtevka (npr. za izdajo okoljevarstvenega soglasja)?
V kolikor je v podzakonskem aktu predpisana vloga za uveljavljanje pravic (npr. zahtevek za povračilo stroškov iz obveznega zdravstvenega zavarovanja), ta vloga pa ne vsebuje podatka za izvršitev odločbe (npr. številka TRR. za povračilo stroškov) in gre za pravico v interesu stranke, ali upravni organ lahko v takem primeru zaključi postopek z izdajo odločbe ali mora zahtevati dopolnitev vloge?
Ali lahko organ sam pripravi prilogo k tej vlogi, kamor bo stranka lahko vpisala podatek, ki ga upravni organ potrebuje za izvršitev odločbe?
Odgovor:
Vloga je lahko kakršnokoli sporočilo (in dejanje ali opustitev) stranke oziroma drugih oseb organu. Poznamo več vrst vlog glede na vsebino oziroma cilj, ki ga vloga zasleduje (zahtevki, pritožbe, prošnje, predlogi, ugovori, pobude, itd. – poimenovanje ni bistveno, ampak je bistvena resnična vsebina). V primeru napačnega naziva, le ta nima pravnih posledic (lat. Falsa nominatio non nocet). (več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 104)
Po 66. členu ZUP mora biti vloga razumljiva in mora vsebovati vse, kar je potrebno, da jo organ lahko obravnava. Organ pa je pri tem zavezan, da od stranke zahteva odpravo pomanjkljivosti, ne more pa vloge na podlagi pomanjkljivosti s sklepom zavreči. Zaradi splošne narave 66. člena ZUP je v drugem odstavku istega člena določeno, da je pri vsebini vloge potrebno upoštevati tudi zahteve za posamezne sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis. Sestavine določata ZUP in področna zakonodaja, kjer ZUP tudi izrecno opredeljuje, katere sestavine niso del vloge, da je ta formalno že popolna. Za vse vloge so določene minimalne potrebne sestavine za njihovo obravnavo, za nekatere (pritožba, predlog za vrnitev v prejšnje stanje) še dodatne. Minimalno mora vloga vsebovati:
- ime in priimek in naslov vlagatelja, njegovega zakonitega zastopnika oziroma pooblaščenca (gre za vprašanje, kdo vlogo vlaga oziroma v čigavem imenu);
- organ, kateremu se vloga pošilja (komu je sporočilo namenjeno);
- opredeljen zahtevek (kaj vložnik uveljavlja);
- podpis vložnika, izvirni lastnoročni ali varni elektronski
Splošnost določb o vlogi med drugim velja tudi v primerih, ko se ZUP uporablja subsidiarno in posamezne sestavine vloge za posamezne upravne zadeve določajo posebni zakoni, izvršilni predpisi ali splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil. V teh primerih morajo vloge vsebovati sestavine, ki jih splošno določa ZUP, in posebne sestavine, ki jih določajo drugi zakoni oziroma drugi predpisi (npr. glej sodbo VS RS U 1571/95), da postanejo formalno popolne. Med drugim področni predpisi običajno določijo dodatne sestavine, kot so priloge zahtevku npr. fotografija za potni list, itd.
Organ ne sme voditi postopka in izdati določbe na podlagi nejasne in nepopolne vloge, kajti to predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, ki lahko vpliva na rešitev zahteve (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004). Torej brez formalne popolnosti vloge ni dovoljena vsebinska presoja vloge – ali zahteva izpolnjuje pogoje za izdajo soglasja. Kar pomeni, da je potrebno poziv in morebitno zavrženje izvesti še pred uvedbo ugotovitvenega postopka; če pa izjemoma pride do položaja, ko organ ugotovi formalno pomanjkljivost zahteve/vloge glede na dejstva, ugotovljena že po uvedbi postopka,organ sme in mora stranko pozvati k dopolnitvi oziroma vlogo zavrže, če se stranka ne odzove v predpisanem roku, saj organ praviloma ne more opraviti meritorne presoje, če zahteva ne vsebuje vseh predpisanih sestavin.
Stališča stroke pa niso povsem enotna, saj nekateri navajajo, da zavrženje zahteve med postopkom, ker organ ni izpolnil obveznosti pri prvem formalnem preizkusu, ni dopustno, ampak bi vlogo moral obravnavati po vsebini in praviloma zavrniti, razen če bi šlo za primere po 129. členu ZUP (procesne predpostavke, kamor pa popolnost vloge ne sodi). Ker stališča niso enotna, naj organ postopa tako, da je za stranko ugodneje, kar bo praviloma zaradi možnosti vložitve nove zahteve poziv k dopolnitvi in ob neodzivu stranke zavrženje zahtevka. Sklep o zavržbi namreč pridobi le formalno, ne pa materialne pravnomočnosti, kot (zavrnilna) odločba, zato pri zavržbi ne velja pravilo prepovedi odločanja dvakrat o istem (ne bis in idem).
Kolikor se za nek element kaže kot vprašljivo, ali ga šteti kot formalno predpostavko ali že pogoj znotraj meritorne obravnave zahtevka, je merodajno, ali področni predpis prav ta podatek ali listino šteje izrecno kot del formalno popolne vloge.
Npr. 111. člen Zakona o tujcih (ZTuj-2, Ur. l. RS, št. 50/11 in novele) terja prstne odtise kot sestavino osnovnega zahtevka in gre torej v primeru, če stranka ne priloži vseh prilog/podatkov po področnem zakonu, za formalno pomanjkljivost vloge in ne za izkaz pogoja za ugodilno odločbo, zato se tako zahtevo praviloma s subsidiarno rabo ZUP zavrže. Če bi se zahtevek po ZUP ne zavrgel, kolikor ni izpolnjena vsaka procesna predpostavka, bi uvedba meritornega postopka terjala tudi določene resurse, ki bi lahko bili uporabljeni zaman, če bi se naknadno izkazalo, da ta že od začetka ni bila izpolnjena, torej bi ne bilo pravne podlage za porabo časa in (vračilo) stroškov, da niti ne omenjamo morebitnih nastalih utemeljenih pričakovanj udeležencev postopka. Obenem pa kaže poudariti, da bi lahko sklepali v primeru prstnih odtisov, upoštevaje ostale določbe in njihov smisel po področnem zakonu, da ti prav za uvedbo postopka niso potrebni, čeprav jih zakon zahteva, saj se podatki, ki izvirajo iz prstnih odtisov, preverjajo v ugotovitvenem in dokaznem postopku. Le te je tako moč pridobiti tudi kasneje in osnovnega zahtevka ne zavreči, toda taka razlaga lahko meji na samovoljno interpretacijo predpisov, zato bi moralo področno ministrstvo namesto ugodnega reševanja pritožb v primeru izpodbijanja sklepov o zavržbi, ustrezno novelirati ZTuj-2.
V primeru 94. člena ZVO-2 (Uradni list RS, št. 44/22, analogno kot prej v 54. členu ZVO-1), je okvirno določeno, kaj mora vsebovati poročilo o vplivih na okolje, da se lahko izvede presoja vplivov na okolje. V predzadnjem odstavku istega člena je navedena izvršilna klavzula, da podrobnejšo vsebino in način priprave poročila predpiše Vlada RS. Glede na določbe je vloga za izdajo okoljevarstvenega soglasja formalno popolna šele, ko vsebuje z zakonom in navodilom Vlade RS določene sestavine, ki jih mora vsebovati poročilo o vplivih na okolje, do takrat pa je vloga formalno nepopolna. Po 67. členu ZUP vloge zaradi pomanjkljivosti ni dovoljeno kar s sklepom zavreči, ampak je vlagatelja potrebno pozvati k dopolnitvi z dopisom, v katerem pa se, po drugem odstavku istega člena, navede opozorilo o zavrženju, če vloga v roku ne bo dopolnjena, medtem ko tudi vsebinsko po naši oceni meritorna presoja brez tega ni možna (kot v prejšnjem primeru). Zoper sklep o zavrženju je dovoljena pritožba.
Torej, če pa je v podzakonskem aktu predpisana vloga za uveljavljanje pravic, ki pa ne vsebuje podatkov za izvršitev odločbe (npr. TRR. za povračilo stroškov), je upravni organ postopek dolžan zaključiti z izdajo odločbe. Če upravni organ nima pravne podlage v področnem zakonu za pridobitev potrebnega podatka (npr. številka TRR.), lahko zaprosi stranko, da mu le to posreduje, ne more pa ji poslati poziva v smislu 67. člena ZUP oziroma 140. člena ZUP. Npr. podatek o TRR ni pogoj za odločitev upravnega organa, ampak samo pogoj za izvršitev odločbe. Odločba postane izvršljiva hkrati z dokončnostjo, razen če je v izreku odločbe klavzula, da vložena pritožba ne zadrži izvršitve odločbe ali je določen daljši paricijski rok oziroma področni zakon veže izvršljivost šele na pravnomočnost (tako npr. Gradbeni zakon ali Zakon o denacionalizaciji; več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 201). Če se stranka zaprosilu upravnega organa ne odzove, upravni organ kljub temu odločbo izda, ki pa zaradi razlogov na strani stranke ne bo izvršena, dokler se podatka ne pridobi (a pač kadarkoli po izvršljivosti, ko se za podatek zve).
Priloga, ki jo pripravi upravni organ kot dodatek k podzakonskim aktom predpisani vlogi, ni niti formalno niti materialno del predpisane vloge. Upravni organ jo sicer lahko pripravi, toda če je stranka ne izpolni, ne more zahtevati dopolnitve v smislu 67. člena ZUP oziroma 140. člena ZUP.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in Zanikanje odgovornosti.