Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Formalna (ne)popolnost vlog, če zahtevku niso priložene predpisane priloge, oz. ne/upoštevanje prilog kot dokazil
Datum odgovora: 29. 6. 2011 in 18. 4. 2014 in 9. 5. 2014, pregled 25. 11. 2022
Vprašanje:
Ali je vloga formalno popolna, če v zahtevi ni potrebnih prilog po področnem pravu (npr. pri projektu za gradbeno dovoljenje ni soglasij, kot je vodno soglasje, soglasje upravljavca cest, ali manjka izkaz o pravici graditi)?
Kaj pa v primeru javnih razpisov (npr. glede razdelitve javnih sredstev)? Ali je vloga popolna, če je prijavitelj predložil vsa potrebna dokazila, ki jih je organ zahteval, vendar tega ni storil za vsak segment razpisa posebej, kot je bilo izrecno določeno v razpisu, ampak je dokazila predložil za vse sklope razpisa skupaj?
Odgovor:
Po 66. členu ZUP mora biti vloga razumljiva in mora vsebovati vse, kar je potrebno, da jo organ lahko obravnava. Šele potem, ko je zahteva s prilogami kot celotna vloga popolna, se lahko začne meritorna presoja pogojev za priznanje pravice, saj šele popolna vloga tudi omogoči presojo obstoja procesnih predpostavk (129. člen ZUP). Tudi trajanje postopka se zato šteje šele od dneva popolne vloge (prim. 222. člen ZUP).
Organ pa je pri tem zavezan, da od stranke zahteva odpravo pomanjkljivosti, ne more pa po 66. členu ZUP vloge na podlagi pomanjkljivosti s sklepom zavreči. Zaradi splošne narave 66. člena ZUP je v drugem odstavku istega člena določeno, da je pri vsebini vloge potrebno upoštevati tudi zahteve za posamezne sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis. Splošnost določb o vlogi med drugim velja tudi v primerih, ko se ZUP uporablja subsidiarno in posamezne sestavine vloge za posamezne upravne zadeve določajo posebni zakoni, izvršilni predpisi ali splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil. V teh primerih morajo vloge vsebovati sestavine, ki jih splošno določa ZUP, in posebne sestavine, ki jih določajo drugi zakoni oziroma drugi predpisi, da postanejo formalno popolne (sodba VSRS U 1571/95 z dne 15.10.1997). Minimalno mora vloga vsebovati (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 105):
in po 66. členu ZUP
*ime in priimek in naslov vlagatelja,
*njegovega zakonitega zastopnika oziroma pooblaščenca (gre za vprašanje, kdo vlogo vlaga oziroma v čigavem imenu);
* organ, kateremu se vloga pošilja (komu je sporočilo namenjeno);
*opredeljen zahtevek (kaj vložnik uveljavlja);
*podpis vložnika, izvirni lastnoročni ali varni elektronski.
Področni predpisi običajno določijo dodatne sestavine kot priloge zahtevku (npr. projektna dokumentacija za gradbeno dovoljenje), katerih odsotnost se prav tako šteje za formalno pomanjkljivost. Pri tem ne zadošča zgolj npr. naslovnica zahtevanega dokumenta, ampak tudi vse predvidene sestavine predpisane priloge. Pomen teh določb je, da bo lahko organ začel vršiti vsebinsko presojo izpolnitve pogojev glede na relevantna izkazana dejstva v zadevi.
Po 67. členu ZUP vloge zaradi pomanjkljivosti ni dovoljeno kar s sklepom zavreči, ampak je vlagatelja potrebno pozvati k dopolnitvi z dopisom, v katerem pa se, po drugem odstavku istega člena, navede opozorilo o zavrženju, če vloga v roku ne bo dopolnjena. Zoper sklep o zavrženju je dovoljena pritožba.
Analogno velja glede tistih dokazil ali predpisanih dokumentov, ki jih področni predpis terja za izkaz posameznih procesnih predpostavk, zlasti stvarne legitimacije. Ko organ prejme zahtevo in ugotovi, da je ta popolna, namreč mora preveriti izpolnjevanje procesnih predpostavk za njeno obravnavo, šele nato lahko uvede ugotovitveni in dokazni (meritorni) postopek. Zahtevo preizkusi in jo s sklepom zavrže, npr. če vložnik ne more biti stranka v postopku. Lastnost stranke v posameznem upravnem postopku ima lahko le oseba, ki ji pravice in obveznosti, o katerih se odloča v tem upravnem postopku, daje oziroma nalaga materialni predpis (po Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 169). Na pojem lastnosti stranke kot procesne predpostavke se ne nanašata le pravna in opravilna sposobnost, sem sodi tudi po področnem zakonu določeno nosilstvo pravice ali obveznosti (npr. v postopku izdaje gradbenega dovoljenja je investitor lahko le imetnik stavbne pravice, česar ne določa ZUP, ampak področni zakon zaradi vezanosti na predmet postopka – upravno zadevo). Možno je postopanje z zahtevkom na formalni način, s sklepom o zavrženju, če je neizpolnitev pogojev očitna na začetku (a limine), ali pa zavrnitev pravice, z negativno odločbo. Sodna praksa je sicer glede tega vprašanja nedosledna (več v Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 176 in 280–282). V obeh primerih (sklep ali odločba) pa je dovoljena pritožba, toda za stranko je običajno ugodnejše zavrženje, ker pri sklepu za razliko od odločbe ne nastopi prepoved odločanja dvakrat v isti stvari ob nespremenjenem dejanskem in pravnem stanju (gl. 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP).
Odločanje o razdelitvi javnih sredstev za sofinanciranje različnih dejavnosti je javnopravna zadeva, pri kateri se v primeru odsotnosti postopkovnih določb v področni zakonodaji smiselno uporablja ZUP (podr. v Kovač, Rakar, Remic, Upravno-procesne dileme o rabi ZUP 2, 2012, str. 76 in nasl.). Javni razpis je del takega postopka. Področni zakoni običajno urejajo ključna procesna vprašanja javnega razpisa, podrobnejša pravila pa nato vsebujejo podzakonski predpisi (državni ali občinski).
Na področju kulture npr. Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK, Ur. l. RS, št. 77/2007 in novele) postopke javnih razpisov ureja v V. poglavju, podpoglavju 1.2 (Postopek javnega razpisa). V skladu s ZUJIK lahko stranka vlogo dopolnjuje oziroma spreminja do preteka razpisnega roka (116. člen ZUJIK). Popolnost vloge se presoja glede na besedilo javnega razpisa. To preveri komisija za odpiranje vlog. Če je vloga formalno nepopolna, se stranko pozove, da jo dopolni. Stranka mora vlogo dopolniti v petih dneh. Če stranka vloge ne dopolni v zahtevanem roku, minister vlogo zavrže s sklepom (117. člen ZUJIK).
Na razpis se je prijavil prijavitelj, ki je prijavil več projektov na predpisanih obrazcih, za dokazovanje posameznih segmentov pa je namesto k vsakemu posameznemu projektu, kot je določal javni razpis, podal samo en paket dokazil s spremnim dopisom, ki ni ne dokazilo, ne del vloge, na katerega je napisal, da priloge sodijo k vsem trem projektom.
Vprašanje je, kako ravnati s tako vlogo – ali dokazila upoštevati le pri eni vlogi ali pri vseh, tako kot predlaga prijavitelj.
Menimo, da je treba v konkretnem primeru dokazila upoštevati pri vseh vlogah. Namen oz. smisel pravil, ki urejajo sestavine vloge v primeru javnih razpisov je oziroma bi moral biti pridobiti vse podatke, ki so potrebni za vsebinsko odločitev. Ne glede na to, ali zgoraj opisano situacijo obravnavamo kot formalno nepopolno vlogo ali ne (de iure ne gre za nepopolno vlogo, saj razpis teh dokazil ne opredeli kot obveznih prilog, de facto pa gre za tak položaj, saj nepriložitev teh dokazil vpliva na oceno vloge), se moramo vprašati, ali je bil namen teh pravil dosežen - če je bil ta namen dosežen, a na drug način, kot je bilo predpisano, tega ne moremo obravnavati v škodo prijavitelja. Takšno stališče bi bilo pretirano formalistično in v nasprotju z namenom pravila. To posledično pomeni, da vlog, pri katerih ta dokazila strogo formalno gledano niso priložena, ne smemo ovrednotiti z nič točkami. To strogo formalno sicer pomeni, da razpisna komisija ne deluje skladno z določbami tako javnega razpisa kot razpisne dokumentacije in pravilnika o načinu dela komisije, a po drugi strani pomeni, da deluje v skladu z namenom teh pravil – in to je po našem mnenju bistveno. Prav tako to ne pomeni diskriminatornega ravnanja v razmerju do drugih prijaviteljev, saj s tem niso njihove pravice v ničemer prizadete.
V bodoče pa bi bilo dobro razmisliti, da bi določbe javnih razpisov, razpisne dokumentacije in pravilnika o delu razpisne komisije spremenili v smeri večje prijaznosti do uporabnikov storitev javne uprave in doseganja namena pravil, ki urejajo sestavine vlog oziroma dokazil.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.