Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Dopustnost in akt o odločitvi glede obročne izpolnitve obveznosti
Datum odgovora: 8. 3. 2011 in 3. 12. 2012
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek, oz. pripravlja predpise
Vprašanje:
Upravni organ, pristojen za odločanje na prvi stopnji, izda zavezancu odločbo o naložitvi določene obveznosti in postavi rok za izpolnitev (npr. plačilo komunalnega prispevka). Po prejemu odločbe je stranka zaprosila pri upravnem organu za obročno odplačilo naložene obveznosti. Občinski odlok kot izvedbeni materialni predpis na področju o tej možnosti ne govori, zato je bilo prosilcem po dosedanji praksi ugodeno izjemoma, če je bilo izkazano, da bi naložena obveznost povzročila veliko socialno stisko in posledično ogrozitev življenja zavezanca. Na kaj bi morali paziti, če bi občinski predpis dopolnili?
Ali na odgovor oz. možnost obročnega plačila vpliva, da se je postopek naložitve obveznosti začel po uradni dolžnosti, za obročno izpolnitev pa je zaprosila stranka? Kako se tedaj obračuna upravno takso?
V področnih predpisih tudi ni posebej določeno, s katerim aktom naj upravni organ odloči o vlogi zavezanca. Kateri akt se torej izda o strankinem zahtevku za obročno plačilo? Ali je to lahko sklep po ZUP ali pa se sklene pisni dogovor o ugoditvi obročnega odplačila naložene obveznosti, ki ga podpišeta predstojnik organa in stranka oz. zavezanec? Ali ga izda župan? Kako ta akt vpliva na prejšnjo odločbo?
Odgovor:
V upravnopravnem razmerju, tudi ko se nalagajo obveznosti, morajo vsi udeleženci postopati v prvi vrsti v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP). To pomeni, da organ in stranka ravnata izključno v mejah predpisa, ki opredeljuje pogoje in način priznanja pravic oz. naložitev in izpolnitev obveznosti. Če področni predpis ne določa možnosti obročnega plačila, te stranka ne more imeti oz. ji organ ne more ugoditi ne glede na izkazanost domnevno utemeljenih razlogov. Sicer bi namreč upravni organ presegel pooblastila po predpisu in sam kreiral strankin položaj kot normodajalec, kar je v nasprotju z ustavnim načelom delitve oblasti.
Postopanje organa "po dosedanji praksi", da "izjemoma" olajša izpolnitev obveznosti strankam ob veliki socialni stiski, je ne glede na dober namen problematično, ker očitno poteka samovoljno. Manko podlage v predpisu pomeni namreč tudi nedoločenost meril za ugoditev ali zavrnitev, nepredvidljivost razmerij in neenakost strank pred (istim) zakonom oz. predpisom. Seveda pa se lahko normodajalec na podlagi povratnih informacij o izvajanju predpisa v praksi v okviru pristojnosti odloči za spremembo oz. dopolnitev predpisov, npr. občinskega odloka. Tedaj je treba določiti tudi merila za ugoditev, po možnosti tako določno, da bi upravnemu organu ne bila podeljena diskrecijska pravica.
Če ni pravne podlage v zakonu ali vsaj izvedbenem predpisu za redefiniranje strankine obveznosti, kot je bila naložena z izvršljivo odločbo, se mora tako strankina zahteva oz. prošnja za obročno izpolnitev obveznosti zavreči s sklepom na temelju prve točke prvega odstavka 129. člena ZUP, saj stranka uveljavlja pravico, ki ni upravna zadeva, ker nima opore v veljavni zakonodaji.
A kolikor predpis/i ureja/jo možnost odpisa, odloga oz. obročnega plačila, načeloma ni merodajno, ali se je prvotni postopek naložitve obveznosti začel po uradni dolžnosti, postopek odpisa, odložitve ali obročnega plačila pa na zahtevo stranke. Če področni oz. splošni (občinski) predpis ne omejuje pravic/e glede na način uvedbe postopka, za kar pri olajšanju izpolnitve obveznosti po našem mnenju ni videti razumnega razloga razlikovanja (prim. 22. člen Ustave RS o enakem varstvu pravic), se lahko stranki ugodi odpis, odlog ali obroki obveznosti, če(prav) je bil prvotni postopek naložitve obveznosti uveden po uradni dolžnosti, ampak celo brez strankine prošnje za odpis/odlog/obroke. Tovrstna pomoč socialno ogroženim, je namreč tudi oblika javnega interesa, ki mu sledi uporavni organ - kolikor je tako opredeljeno v predpisu, ki daje podlago za odpis/odlog/obroke. Postopek odpisa, odloga ali obročne izpolnitve obveznosti je treba pri tem glede na postopek naložitve obveznosti razumeti kot pravno ločeno oz. samostojno upravno zadevo.
V tem smislu je treba obračunavati tudi upravno takso. Če je postopek (na podlagi predpisa) tekel iz socialnih razlogov, se lahko takso stranki oprosti tako v postopku po uradni dolžnosti kot na njeno zahtevo, kolikor je za to posebna pravna podlaga v istem ali drugem predpisu, ki določa možnost odpisa/odloga/obrokov (analogno 24. členu Zakona o upravnih taksah, ZUT). Ne velja pa, da bi se prosilcem za npr. obročno plačilo takso ne obračunalo, češ da je šlo pri sami naložitvi obveznosti za postopek po uradni dolžnosti (prim. 22. člen ZUT). Če je bila vložena zavezančneva prošnja za odpis/odlog/obroke kot podlaga za uvedbo postopka in poseben predpis ne določa oprostitve takse, je to postopek, ki se vodi na zahtevo stranke, in se taksa obračuna po ZUT kot za katerikoli zahtevek.
Če bi področni predpis določil možnost obročne izpolnitve naložene obveznosti (ali morebiti tudi odpis ali odlog), bi se o zahtevku za obročno ali drugače omiljeno izpolnitev obveznosti moralo odločati po ZUP. To pomeni, da se odloči zaradi materialnopravne vsebine predmeta odločanja z odločbo. Ker upravni organ odloča o pravici zavezanca do obročnega odplačila naložene obveznosti, gre za meritorno presojanje (gl. 207. člen ZUP). Uradna oseba torej ne more izdati sklepa, saj se po prvem odstavku 226. člena ZUP s sklepom odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka. Namreč, odločba je dejanje (akt), ki ima neposredni pravni učinek na pravice in obveznosti stranke, kar pomeni, da se lahko pravno razmerje ustanovi, spremeni, ukine ali pa se pravno razmerje le ugotavlja (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 380). V danem primeru bo organ presojal, ali bi bilo zavezančevo življenje res ogroženo, v primeru ne odobritve možnosti obročnega odplačila naložene obveznosti, kar torej pomeni meritorno presojanje o zadevi in morebitno priznanje pravice (npr. ugoditev vlogi za obročno odmero naložene obveznosti), ne pa postopkovno vprašanje. Prav tako se o upravnopravnem razmerju ne sklepa pogodbenih dogovorov.
Odločba o omiljeni oz. obročni izpolnitvi obveznosti bi učinkovala kot ex nunc razveljavitev prvotne odločbe o naložitvi obveznosti v delu, kolikor se nanaša na višino oz. (le) rok izpolnitve obveznosti. Toda kolikor področni predpis daje možnost odpisa/odloga/obrokov, gre za samostojno upravno zadevo (gl. zg.), zato naj praviloma že predpis s pravno podlago za odpis/odlog oz. obročno izpolnitev obveznosti definira, da (in kako) nova odločba poseže v prejšnjo. V pomanjkanju te opredelitve pa velja, da gre dejansko za isti poseg, kot bi bilo uporabljeno sui generis pravno sredstvo. Zaradi jasnosti tako tudi priporočamo, da se v novi odločbi v izreku eksplicitno navede, da se z novo odločbo od njene izvršljivosti prejšnja odločba razveljavlja.
Odločbo bi morala izdati na občinski ravni na prvi stopnji občinska uprava, saj župan odloča šele na pritožbeni instanci (233. člen ZUP), razen če področni (oz. splošni občinski) predpis opredeli drugače. Vendar slednje odsvetujemo, ker bi tako stranki odvzeli načelno pravico do pritožbe (13. člen ZUP).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.