Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Določitev roka (prenehanja) pravice v izreku
Datum odgovora: 24. 10. 2013, pregled 4. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Na veliko istovrstnih, a krajevno različno pristojnih organih se srečuje z vprašanjem, kako in v katerem delu odločbe opredeliti datum prenehanja določene pravice A, pri čemer je praksa, tudi zaradi navodil centralnih organov, različna (recimo pri prenehanju pravice do zdravstvenega varstva vojnih veteranov, kot ga je določil zakon za uravnoteženje javnih financ oz. je ta zakon redefiniral pogoje področnega zakona, kar vodi v vprašanje opredelitve te pravice glede na neredko izgubo povezane pravice B, tj. pravice do veteranskega dodatka). Gre za dilemo, kako oblikovati izrek odločbe v primeru ukinitve pravice po uradni dolžnosti in kdaj je ta odločba izvršljiva? Področna zakonodaja določa, da v primeru sprememb, ki vplivajo na pravice, določene z dokončno odločbo (B), zaradi katerih druga pravica (A) po tem zakonu preneha ali se obseg pravice zmanjša, ta pravica A v postopku po uradni dolžnosti preneha ali se spremeni s prvim dnem naslednjega meseca po nastanku spremembe (o B). Ali je treba v izreku za izvršitev odločbe o prenehanju pravice navesti:
- datum prenehanja pravice (ki omogoči tudi jasno (zahtevo za) vračilo preveč plačane premije zdravstvenega zavarovanja po prenehanju pravice vsem strankam glede na citiran datum po področnem zakonu) ali
- zadošča navedba, da se pravica "ukine" in pride do prenehanja posredno brez navedbe datuma, le z zaznambo roka izvršitve v izreku "z dokončnostjo" po splošnih pravilih ZUP, saj je že tako izrek izvršljiv in je mogoče odločbo izvršiti (zavarovanca brisati iz seznama, prenehati s plačevanjem zavarovalne premije), ter se konkreten datum lahko navede le v obrazložitvi odločbe zaradi obveščenosti stranke, kot izhaja iz pojasnil področnega ministrstva glede na izvršitev prenehanja A prek informacijskega sistema z možnostjo posegov le za vnaprej, čeprav samo ministrstvo opozarja na samostojnost prvostopenjskih organov pri odločanju v teh postopkih in bi bile tako stranke neenakopravno obravnavane glede na datum sporočene spremembe, ki vpliva na prenehanje pravice, tako da bi stranke, ki v nasprotju za zakonom ne sporočijo spremembe pravočasno, bile "nagrajene" s kasnejšim prenehanjem pravice?
Odgovor:
Uvodoma kaže opozoriti na že v vprašanju izpostavljen problem neenake razlage iste zakonodaje pri različnih (krajevno pristojnih) upravnih organih, ki (lahko) vodi v razmerju do strank v nezakonitost in nepravičnost. Tako postopanje je sistemsko nedopustno in v nasprotju s postulatom pravne države, tj. temeljnim načelom zakonitosti po 120. členu Ustave RS in 6. členom ZUP. Po zakonih, ki urejajo delovanje vlade in ministrstev oz. državne uprave ter vodenje upravnih postopkov, mora zato področno oz. stvarno pristojno ministrstvo v takih primerih zagotoviti enotno rabo predpisov v celotnem sistemu javne uprave (tudi pri občinskih organih in nosilcih javnih pooblastil, ne le npr. upravnih enotah), tako prek načelnih smernic, enotnega reševanja pritožb in izrednih pravnih sredstev (gl. 231. člen ZUP do 233. člen ZUP 276. člen ZUP, tretji odstavek 280. člena ZUP). Drži, da so organi prve stopnje oz. vsi upravni organi pri izvajanju upravnih postopkov samostojni, kakor tudi izhaja iz 120. člena Ustave RS in 12. člena ZUP, toda vedno in zgolj v obsegu veljavnih predpisov, torej v okviru dane pristojnosti (na področju in določeni stopnji) ter pooblastil. Področno ministrstvo je tako ob različnih praksah organov po isti zakonodaji dolžno ukrepati, seveda pa tudi samo dajati smernice in navodila izključno v skladu s predpisi v veljavi, saj je vsak organ, tudi (nižji) prvostopenjski dolžan upoštevati (le) zakon.
Glede vprašanja opredelitve roka prenehanja, kakor analogno tudi same pridobitve pravice, njene spremembe (zmanjšanja ali zvečanja) ter enako obveznosti, ZUP določa, da sodi kot. t. izpolnitveni ali paricijski rok med morebitne sestavine izreka odločbe (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2008, str. 414), kar pomeni, da rok ni niti apriori obvezna niti neobvezna sestavina izreka. Toda kolikor je rok potreben za opredelitev izvršljivosti uveljavitve ali spremembe ali prenehanja pravice oz. obveznosti (gl. 224. člen ZUP), je rok prek področnega materialnega zakona, ki tak rok določi, ali je treba tega določiti po naravi zadeve po uradni osebi, rok pomeni obvezno sestavino izreka odločbe. Sicer bi ne bilo mogoče izračunati izvršljivosti in posledično v postopku po uradni dolžnosti izpeljati izvršbe (prim. 290. člen ZUP). Zgolj opredelitev roka oz. njegove določljivosti v obrazložitvi odločbe ne bi bila zakonita, saj ima učinek dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti le izrek, ne ostale sestavine odločbe.
V danem primeru ni dileme, da je opredelitev roka potrebna za definiranje odločitve oz. prenehanje predmetne pravice, opaziti pa je razhajanje stališč organov glede dveh vprašanj. Prvič, ali mora biti paricijski rok v izreku odločbe naveden z absolutnim datumom ali je lahko opredeljen posredno oz. opisno, vendar tako, da je določljiv, npr. "z dokončnostjo", kar je nadalje izračunljivo npr. prek datuma izteka pritožbenega roka glede na datum vročitve, če se pritožba ne vloži, ali z vročitvijo drugostopenjskega akta o pritožbi. In drugič, ali se rok določi po področnih predpisih ali ZUP.
Načeloma mora biti izrek določen, kar pomeni za opredelitev roka, da zadošča njegova določljivost, absoluten datum ni nujen, važno da se ga da vsaj posredno enoznačno izračunati, bodisi prek pravil o roku področnega zakona bodisi podrejeno po ZUP (npr. če odločba določa "z dokončnostjo" tedaj ali če v odločbi rok za dolžno dejanje ni določen, mora stranka izpolniti obveznost v 15 dneh od dokončnosti ali vročitve oz. gl. primere po 224. členu ZUP).
Toda če področna zakonodaja izrecno določi rok izvršljivosti (področni zakon je ZUP nadrejen že po 3. členu ZUP), je organ v konkretnem postopku na to vezan. V odločbi mora biti tedaj rok definiran po področni zakonodaji, ne po ZUP, kar pa je izvedbeno lahko izpeljano alternativno:
- bodisi opisno, npr. "s prvim dnem naslednjega meseca po spremembi X"
- bodisi z absolutnim datumom, npr. po danem pravilu, če sprememba X z dne 4. 10. 2013, "s 1. 11. 2013".
Kolikor področna zakonodaja določa, kot izhaja iz vprašanja, da predmetna pravica preneha z naslednjim mesecem od spremembe, pride v poštev torej nadrejenost področne zakonodaje nad ZUP. A če je sprememba vezana na dokončnost odločbe o povezani pravici (B), slednji podatek (datum dokončnosti o B) pa je organu znan že ob začetku postopka o prenehanju pravice A, saj je pogoj za njegovo uvedbo, je po našem mnenju izrek odločbe o prenehanju A možno zapisati alternativno bodisi "s prvim dnem naslednjega meseca od dokončnosti odločbe o pravici B" bodisi, če je dokončnost o B nastopila 4. 10. 2013, v odločbi o A, da preneha "s 1. 11. 2013". Z vidika jasnosti in pravne varnosti je sicer nedvomno v takem primeru boljša druga možnost, z absolutnim datumom v izreku. Da bi se absolutni datum navedel v obrazložitvi odločbe glede na v izreku na opisni način opredelitve roka, pa je videti nesmiselno in lahko celo povzroči neskladje do te mere, da bi nastopila bistvena postopkovna napaka nemožnosti preizkusa odločbe (7. točka drugega odstavka 237. členom ZUP), saj bi lahko hitro prišlo do različnih razlaga izreka in obrazložitve iste odločbe.
Spremembo o B, ki vpliva na A, je dolžna po zakonu javiti stranka sama pristojnemu organu za prenehanje A v 15 dneh od njenega nastopa, tj. dokončnosti odločbe o B. Določila področne zakonodaje pomenijo, da se izvršljivost odločbe določi z datumom vnaprej glede na odločbo o B, pristojni organ za A pa je zavezan po uradni dolžnosti speljati cel postopek o prenehanju pravice A v času od dokončnosti odločbe o B do 1. dne naslednjega meseca po dokončnosti B, sicer bi prišlo do izvršljivosti prenehanja A še pred vročitvijo odločbe o tem, kar je v načelu neustaven poseg v pravni položaj stranke, saj demokratičnost oblasti terja najmanj seznanitev stranke s spremembo njenega pravnega položaja pred le tem. Če bi do spremembe prišlo torej recimo 30. 10., stranka o tem sporoči organu 2. 11. celo pred iztekom zakonskega roka zanjo, bi morala biti odločba o prenehanju A biti izdana z rokom prenehanja z dne 1. 11. 2013, čeprav bi organ lahko začel postopek, kaj šele izdal odločbo, šele po vlogi o spremembi, zato je po naši oceni področno zakonodajo v tem delu nujno spremeniti oz. dopolniti, temu pa prilagoditi tudi informacijski sistem, ki danes omogoča izvršitev odločb o prenehanju A le kot poseg za vnaprej. Sklic ministrstva, češ da naj bi zaradi nemožnosti informacijskega sistema morali odločbe organi izdajati z zamaknjenim datumom šele od dokončnosti odločbe o prenehanju A je povsem brezpredmeten, saj se mora informacijski sistem prilagajati zakonu in odločbam, ne obratno.
Glede dvoma o neenakem položaju strank, ko je njihova pravica vezana na dokončnost, menimo, da ni upravičen, saj je enak dostop do pravnih sredstev dostopen vsem, nekateri jih izkoristijo, drugi ne. Nadalje področni zakon veže prenehanje pravice na samo spremembo (dokončnost o B), ne pa datum sporočitve o tem, zato bi ne smelo priti do favoriziranja strank, ki spremembo sporočijo prepozno, ampak vsem enako v določenem roku od spremembe, ne od sporočitve spremembe.
Menimo pa, da bi morala biti področna zakonodaja nujno dopolnjena tudi glede pravne podlage za vračilo preveč izplačane pravice, čeprav je po zakonu in odločbi že predhodno prenehala, v primerih, ko bi stranka kršila dolžni rok za sporočitev spremembe (o B). Po današnji ureditvi gre razumeti, da gre v tem delu za praznino, ki dejansko omogoča kasneje obravnavanim strankam nezakonito odložitev prenehanja pravice oz. nezakonito črpanje pravice brez temelja v zakonu za terjanje vračila razlike. Prav tako priporočamo, da bi novelacija zakonodaje za prenehanje A določila nesuspenzivnost pravice do pritožbe, kar bi tako strankam kot organom in državi omogočilo večjo varnost in manj ping-pong postopkov izplačil in vračil glede na naknadne rezultate postopkov s pravnimi sredstvi, toda v primeru neuspele pritožbe zopet podati pravno podlago za vračilo prejema A v času od izdaje odločbe do zavrnitve pritožbe.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.