Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Dolžnost govoriti resnico oz. privilegij zoper samoobtožbo v upravnem in prekrškovnem postopku (npr. po ZIN)
Datum odgovora: 13. 7. 2011, pregled 25. 11. 2022
Vprašanje:
Upravni organ vodi zoper isto stranko v zvezi z istim dejanskim stanjem hkrati upravni (inšpekcijski) postopek in prekrškovni postopek. Kakšen je položaj stranke teh dveh postopkov z zornega kota načela materialne resnice, saj je v upravnem postopku dolžna govoriti resnico (11. in 188. člen ZUP), organ pa ji mora dati možnost, da se o dejstvih izjavi (načelo zaslišanja stranke - 9. in 146. člen ZUP), v prekrškovnem postopku pa se ni dolžna izjaviti o dejstvih oziroma okoliščinah prekrška, niti ni dolžna odgovarjati na vprašanja, če se bo izjavila ali odgovarjala, pa ni dolžna izpovedovati zoper sebe ali svoje bližnje (prepoved samoobtožbe - 55. člen ZP-1)?
Odgovor:
Tako upravno pravo kot prekrškovno pravo sta del javnega prava, torej prava, ki ureja razmerja med posameznikom in državo. Namen javnega prava je varstvo javne koristi.
Upravno procesno pravo kot del upravnega prava je v prvi vrsti orodje za varstvo pravic strank v razmerju do oblastnih organov in s tem temeljni instrument pravne in demokratične države (po Jerovšek in Kovač, 2010, str. 1-10). V tem okviru upravno procesno pravo zagotavlja spoštovanje posameznika kot subjekta in ne objekta v razmerju do oblasti (podr. v Rakar, Človekovo dostojanstvo kot ustavnopravni temelj načela zaslišanja stranke v upravnem postopku, Uprava, 2006). Upravni postopek kot sklop pravnih načel in pravnih pravil pa služi tudi temu, da je v konkretni upravni zadevi sprejeta pravno pravilna odločitev (t.i. služeča funkcija upravnega postopka - o tem podr. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 29-30).
Inšpekcijski postopek je posebni upravni postopek. Inšpekcijsko nadzorstvo je nadzorstvo nad izvajanjem oziroma spoštovanjem predpisov (2. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ZIN Ur. l. RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14). Namen inšpekcijskega nadzora v primeru ugotovljene kršitve predpisov je predvsem ureditev stanja, tj. odprava nepravilnosti (gl. 32.-36. člen ZIN)
Prekrškovno pravo pa je del kaznovalnega prava, kar pomeni, da se storilcu prekrška izreče sankcija ali opozorilo (2. in 4. člen Zakona o prekrških, ZP-1-UPB8, Ur.l. RS, št. 29/2011 in novele).
Dejanje iste osebe lahko hkrati predstavlja tako kršitev predpisa, zaradi katere mora inšpektor izreči ukrep, kot prekršek, zaradi katerega mora pristojni organ izreči sankcijo oz. opozorilo. Situacija je dodatno otežena v primeru, ko je isti organ oz. uradna oseba pristojna za oboje - tako za vodenje inšpekcijskih postopkov kot za vodenje postopka o prekršku. V taki situaciji se postavlja vprašanje, kako ravnati pri ugotavljanju dejanskega stanja, predvsem pri zaslišanju stranke, saj sta koncepta obeh postopkov v tem delu različna.
V upravnem postopku mora stranka govoriti resnico (11. člen ZUP), preden poda izjavo, pa jo mora organ opozoriti na kazensko in materialno (odškodninsko) odgovornost, če bi podala krivo izjavo (188. člen ZUP). Kazenski zakonik (KZ-1, Ur. l. RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21 in 105/22 – ZZNŠPP)) namreč krivo izpovedbo ureja v 284. členu. Za stranko v upravnem postopku sicer niso predvidene tako stroge sankcije kot za pričo v primeru, če bi se ugotovilo, da je podala lažne izjave, a je s pravnimi sredstvi kljub temu mogoče izpodbijati upravni akt, ki je dosežen z neresničnim prikazovanjem dejstev (npr. obnova postopka - 260. člen ZUP) (Jerovšek in Kovač, 2010, str. 55).
Dolžnost govoriti resnico v upravnem postopku je subjektivna v okviru vedenja stranke. To pomeni, da lahko navaja dejstva, o katerih dvomi. Od stranke ne moremo zahtevati skladnosti izjav z objektivnim dejanskim stanjem, če ga ne pozna. V vsakem primeru pa mora biti izpoved vsaj subjektivno resnična. Stranka ne sme zamolčati pomembnih dejstev in ne sme namerno navajati okoliščin in dejstev, za katere ve, da ne obstajajo (Jerovšek in Kovač, 2010, str. 55).
Stanka ima v upravnem postopku tudi pravico, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanja stranke - 9. člen ZUP). To npr. pomeni, da ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi (146. člen ZUP). Načelo zaslišanja stranke zagotavlja eno od najpomembnejših procesnih pravic, saj ji daje možnost uveljavljanja pravic in branjenja interesov med drugim na ta način, da ima pregled nad potekom postopka in da lahko odločilno vpliva na ugotovitveni in dokazni postopek (Jerovšek in Kovač, 2010, str. 50-51). Tudi v okviru načela zaslišanja stranke pa nista dopustna laganje ali zamolčanje pomembnih dejstev in okoliščin, ampak le branjenje lastnih interesov v skladu z resnico - poznavanje mnenja, argumentov in dejstev druge strani (torej stranke) je namreč ključno za pravilno odločitev v upravni zadevi (gl. Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 444 in nasl.). Organ je stranki dolžan omogočiti sodelovanje v postopku, stranka pa te pravice ni dolžna izkoristiti, kar pa ima po ZUP lahko zanjo negativne posledice (npr. domneva umika zahtevka - gl. 161. člen ZUP).
Na področju kaznovalnega prava je položaj drugačen. Ena izmed temeljnih jamstev poštenega kaznovalnega postopka, ki izhaja iz 4. alineje 29. člena Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. l. RS, št. 33I/1991 in novele) je pravica obdolženca, da ni dolžan izpovedati zoper sebe ali svoje bližnje ali priznati krivdo (nemo contra se prodere tenetur). Pri tej pravici ne gre zgolj za prepoved uporabe prisile ali zvijače proti domnevnemu storilcu, temveč tudi za preprečevanje samoobdolžitve (pravica do molka oziroma privilegij zoper samoobtožbo). Domnevni storilec se zaradi morebitne pravne neizobraženosti ne zaveda, da mu ni treba dati izjav zoper samega sebe, ki mu lahko gredo v nadaljnjem postopku v škodo. Zato ga je organ dolžan poučiti o navedeni ustavni pravici na takšen način, da se bo lahko zavestno, razumno in predvsem prostovoljno odločil, ali bo z njimi sodeloval ali ne. Pravni pouk mora biti vpisan v uradni zaznamek o izjavi domnevnega storilca, da se v kasnejših fazah postopka ne pojavi dvom ali mu je bil le-ta dan ali ne ter kakšna je bila njegova vsebina. Glede na navedeno ustavno določilo uradni zaznamek o izjavi osumljenca, ki jo je dal organu na kraju storitve prekrška, preden je bil poučen o svoji ustavni pravici do molka oziroma do privilegija zoper samoobtožbo, ne more biti dokaz v procesnem smislu, na katerega bi se smela opreti sodba o prekršku, saj v smislu 6. točke prvega odstavka 155. člena ZP-1 predstavlja nedovoljen dokaz (sodba VS RS, opr. št. IV Ips 117/2008 z dne 9. 3. 2009).
Kadar prekrškovni organ v okviru svojih pooblastil ugotovi, da obstajajo pogoji za izvedbo postopka o prekršku, mora zbrati obvestila in dokaze o prekršku. Če se pojavi v postopku zbiranja obvestil in dokazov potreba po pridobitvi izjave "osumljenega” in prekrškovni organ tako izjavo pridobi, mora že v tej fazi postopka pred njeno pridobitvijo domnevnega kršitelja poučiti o pravicah iz 55. člena ZP-1, sicer take (brez pouka) pridobljene izjave v postopku ne bo mogel upoštevati kot podlage za svojo odločitev (peti odstavek 55. člena ZP-1). Po izvedbi "predhodnega postopka" pa prekrškovni organ izvede bodisi hitri postopek oz. vloži obdolžilni predlog na sodišče.
Kot dokazni vir lahko prekrškovni organ v postopku o prekršku uporabi vse, kar je ugotovljeno oz. zbrano kot dokazno gradivo v postopku nadzora. Ne velja pa to za izjave domnevnega kršitelja, če mu niso bile zagotovljene procesne pravice v času od nastanka prekrškovnega suma dalje. Izjave kršitelja, če so dane v postopku (inšpekcijskega) nadzora brez ustreznih seznanitev o pravicah, namreč lahko kršijo ustavni privilegij proti samoobtožbi, saj ima prekrškovni postopek kaznovalno naravo. Zato ima v tem postopku kršitelj drugačne pravice, vključno s pravico biti opozorjen, da je predmet "preiskovanja in dokazovanja", pri čemer velja dokazni standard, ki ustreza razlogom za sum, da je storil prekršek, ki je enak kot za enaka dejanja določena v kazenskem postopku (četrti odstavek 148. člena Zakona o kazenskem postopku, ZKP, Ur. l. RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo in 96/22 – odl. US). Kršitelju je treba zagotoviti možnost, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi pravnih vidikov očitane mu kršitve, pri tem pa na dolžnost, da je opozorjen na pravico (ustne ali pisne) izjave z opozorilom na pravico do molka in na privilegij proti samoobdolžitvi, ki velja tudi za najbližje.
Če je torej ista oseba udeležena v obeh postopkih, tako v inšpekcijskem kot v prekrškovnem, se kot rešitev kaže pisanje ločenega zapisnika za prekrškovni postopek, pri čemer bi bila že na obrazcu navedena vsa opozorila in pouki, s katerimi bi uradna oseba seznanila domnevnega storilca prekrška. Taka rešitev pa ne odpravlja bistva problema, saj bi to pomenilo zgolj, da se uradna oseba sedaj pretvarja, da je pozabila tisto, kar ji je ta oseba kot stranka upravnega postopka morala povedati po resnici (resnici na ljubo pa je treba dodati, da so v enakem položaju porotniki v anglosaških kazenskih postopkih, ko se izločijo nezakonito pridobljeni dokazi).
Bistvo problema je v tem, da če se vodi upravni postopek pravilno, to avtomatsko pomeni, da kršitelju zaradi primarno upravnega postopka, v katerem se obravnava njegovo protipravno ravnanje ali opustitev s sklepno ureditvijo pomanjkljivosti (prek opozorila ali z ureditveno odločbo), varovalke poštenega kaznovalnega postopka niso zagotovljene, ali pa se izjave ne smejo uporabiti, čeprav morda dokumentacija v prekrškovnem spisu formalno izpričuje korektnost vodenja postopka.
V primerih, ko zakonodaja določa tako upravno kot prekrškovno pristojnost istega organa, je to težko rešljiv problem. Možna rešitev je v tem, da inšpektor oba postopka vodi čim bolj hkrati in ne vzporedno, kajti bistvo inšpekcijskega postopka ni kaznovanje, ampak ureditev protipravnega stanja - lahko bi rekli, da so sankcije, ki jih lahko izreče ob tem za prekršek, bolj kot ne sredstvo za uveljavitev avtoritete organa. Drugače povedano: če naj inšpekcija deluje upravno z nalaganjem ureditvenih obveznosti, naj ima prekrškovna pooblastila le kot dodatek, ne pa namesto upravnih pooblastil. Res je sicer, da ustavne varovalke kršiteljev ob hkratnem vodenju upravnega in prekrškovnega postopka oz. že z rabo ZUP v prekrškovnem smislu niso zagotovljene, toda to ni bistvo problema z vidika upravnega sistema. Ni namreč nujno, da bo protipravno ravnanje ali opustitev odpravljena, če bo kršitelj plačal globo, zato mora biti temelj inšpekcijskega delovanja naložitev ureditvenega ukrepa (=ZUP) in ne prekrškovni pregon.
Če torej inšpektor hkrati pridobi oz. da možnost za izjave tako po ZUP kot po 55. členu ZP-1 (tudi z vsemi prednatisnjenimi opozorili), ima nato kršitelj možnost dokazovati pred sodiščem, da mu je bila zaradi vodenega upravnega postopka kršen privilegij zoper samoobtožbo, drugače pa mora to dokazovati prek dopolnjevanja prekrškovnega spisa z upravnim. Sodišče bo tako kršitev lahko ugotovilo, če bo imelo na voljo dokumente za isto dejanje/opustitev iz upravne zadeve.
Tudi ta rešitev pa ne odpravlja povsem opisanega problema, saj bo oseba še vedno lahko uspešno izpodbila bodisi upravni ukrep (češ da ni z gotovostjo dokazana pomanjkljivost) bodisi prekrškovno sankcijo (češ da je bil uporabljen nedovoljen dokaz iz upravnega postopka).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.