Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Dokončnost in pravnomočnost upravne odločbe kot pogoj za izvajanje pravice (graditi)
Datum odgovora: 8. 7. 2013, pregled 30. 11. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Drugostopenjski organ je izdal odločbo, s katero je odpravil odločbo organa prve stopnje (gradbeno dovoljenje upravne enote) in vrnil zadevo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu zaradi nepravilno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja (novogradnja in ne rekonstrukcija objekta). Investitor je v času, ko je tekel pritožbeni postopek, objekt že zgradil. Pri tem pa je nastal tudi spor med investitorjem in projektantom glede odgovornosti slednjega, ki je v postopku deloval kot strankin pooblaščenec.
Ali pomeni ponovljeni postopek upravnega organa za izdajo odločbe formalno nov postopek (nova vloga)?
Kakšne so (pravne) posledice, če začne stranka izvajati pravico (graditi objekt) na podlagi odločbe, zoper katero je s strani stranskega udeleženca vložena suspenzivna pritožba?
Odgovor:
Kaj je upravna zadeva, določa področni zakon, ki opredeli materialnopravne pravice in obveznosti strank v upravnem razmerju. Po Gradbenem zakonu (Ur. l. RS, št. 199/2021 in novele, v nadaljevanju: GZ-1) imata rekonstrukcija objekta in gradnja novega objekta različni pomen (3. člen GZ-1) - gre za dve različni upravni zadevi.
Upravni organ izda (če gre za postopek v strankinem interesu) na zahtevo stranke odločbo, s katero stranki prizna določeno pravico, če so izpolnjeni vsi pogoji po področni zakonodaji (npr. na zahtevo investitorja in predložen projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja izda gradbeno dovoljenje za gradnjo novega ali rekonstrukcijo obstoječega objekta). Pri tem pa mora v skladu načelom materialne resnice (8. člen ZUP) ugotoviti resnično dejansko stanje.
Stranka, pa tudi organ in tretje osebe, ki jih stvar zadeva, so dolžni odločbo kot avtoritativni akt spoštovati. To pomeni tudi, da se pravico izvaja šele, ko odločba postane izvršljiva, kar je praviloma po ZUP z dokončnostjo (224. člen ZUP).
Investitor je dolžan graditi, torej izvajati pridobljeno pravico, v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem. Investitor pa lahko začne graditi šele na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (5. člen GZ-1). V istem členu GZ-1 določa, da lahko začne investitor graditi na lastno odgovornost tudi na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja. Tako je določal že ZGO-1, res pa vmes ni tako veljalo glede na GZ, toda GZ-1 dodaja to opcijo z uveljavitvijo oz. uporabo od leta 2022.
Dokončna je tista odločba (gradbeno dovoljenje), ki se ne more več izpodbijati s pritožbo (pravnomočna pa je odločba, ki se ne more več izpodbijati v upravnem sporu ali drugem sodnem postopku; gl. 225. člen ZUP). V kolikor je stranski udeleženec oz. katerakoli oseba vložila pritožbo v skladu s prvim odstavkom 229. člena ZUP, gradbeno dovoljenje ni postalo niti dokončno. Investitor tako še ni imel pridobljene pravice graditi in je sam odgovoren za posledice. V kolikor je investitor začel graditi ali zgradil objekt brez ustreznega (pravnomočnega) gradbena dovoljenja, se takšna gradnja šteje za nelegalno gradnjo, za katero je predpisan inšpekcijski ukrep odstranitev takega objekta (93. člen GZ-1) in kazen za prekršek (125. člen GZ-1).
Odločanje organa druge stopnje o pritožbi je urejeno v členih od 246. člena ZUP do 254. člena ZUP. Ko organ druge stopnje v pritožbenem postopku ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, dopolni postopek bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje ugotovi, da bi hitreje in bolj ekonomično (prim. 14. člen ZUP) odpravil pomanjkljivosti v postopku organ prve stopnje, odpravi odločbo organa prve stopnje in mu vrne zadevo v ponovni postopek. V odločbi organ druge stopnje prvostopnemu organu da usmeritve za dopolnitev (251. člen ZUP). Pri ponovnem odločanju pa upravni organ lahko upošteva zgolj dejstva in dokaze, ki so že obstajali v trenutku izdaje odločbe, ki je bila odpravljena. Ponovljeni postopek je namreč namenjen odpravi nepravilnosti prej izdane odločbe (kot nadaljevanje odločanja o pritožbi) in ne gre za odločanje o novem zahtevku stranke. Položaj stranke se namreč ne sme spremeniti zgolj zato, ker pri prvem odločanju upravni organ ni ravnal zakonito. Če stranka želi, da se pri odločanju upošteva kasnejše novo dejansko ali pravno stanje, mora začeti nov postopek (gl. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 503). V zadevnem ponovnem postopku gre tako formalno za isto zadevo po prvotni vlogi, tj. novogradnjo, ne rekonstrukcijo obstoječega nelegalno zgrajenega objekta.
Če investitor začne z gradnjo pred dokončnostjo gradbenega dovoljenja, njegova gradnja (v naravi) ne vpliva (pravno) na odločanje ministrstva. Ministrstvo kot organ druge stopnje presoja zakonitost gradbenega dovoljenja, ne stanja v naravi. V kolikor ministrstvo napake ne bi ugotovilo in bi pritožbo zavrnilo, bi postalo gradbeno dovoljenja dokončno, a bi imel stranski udeleženec možnost vložiti tožbo na upravno sodišče. Tudi če bi sodišče tožbo zavrnilo, bi postalo gradbeno dovoljenja pravnomočno šele z vročitvijo akta sodišča, torej ko bi bila pravnomočna sodna odločba, s katero bi bilo odločeno o zakonitosti gradbenega dovoljenja (tretji odstavek 225. člen ZUP).
Spor med investitorjem in projektantom o napačni pripravi vloge (projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja) pa ni zadeva, ki bi jo reševal upravni organ, ampak gre za (pogodbeno) razmerje med investitorjem in projektantom.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.