Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Ali lahko posebna postopkovna pravila iz podzakonskega predpisa nadredijo ZUP?
Datum odgovora: 25. 9. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Upravni organ s strani vlagatelja prejme prijavo na javni poziv, ki naj ne bi vsebovala vseh potrebnih dokumentov, kot naj bi jih določala uredba vlade na podlagi katere se javni poziv izvaja. Uredba vlade namreč določa, da morajo vse prijave na javni poziv vsebovati vso potrebno dokumentacijo za obravnavo, najpozneje do zaključka izbirnega postopka na ravni odločanja. Ali se uredbo vlade tolmači enako kot področni zakon in so tako postopkovna določila iz uredbe vlade nadrejena ZUP, sploh če se ta akt opira na pravila EU? Ali gre v primeru odločanja na podlagi javnega poziva objavljenega na podlagi uredbe vlade za smiselno ali za subsidiarno rabo ZUP?
Odgovor:
Organi, ki postopajo v upravnih zadevah, morajo postopati in odločati po zakonu, po podzakonskih predpisih državnih organov, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in po splošnih aktih izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, pri odločanju v konkretni zadevi pa upoštevati hierarhijo pravnih aktov. V konkretnem primeru to pomeni, da je ZUP, ki predstavlja splošni postopkovni nacionalni zakon, glede na hierarhijo pravnih aktov nadrejen aktom, ki jih sprejema vlada (npr. uredba), zato uredba vlade že v kontekstu tega, da je hierarhično nižje kot zakon zgolj na podlagi njene vsebine ne sme in ne more nadrediti ZUP, ampak lahko zgolj podrobneje oz. v mejah določil ZUP ali področnega zakona, na podlagi katerega se ta podzakonski akt sprejme, določi pravila, kot jih za tek postopka (že) določata ZUP ali področni zakon.
Pri vprašanju rabe ZUP, v postopku odločanja na podlagi javnega poziva, je pomembno razjasniti, ali se ZUP uporablja subsidiarno ali (zgolj) smiselno. Subsidiarno rabo zakona ureja 2. člen ZUP, ki določa, da se njegove določbe v upravnih zadevah uporabljajo v celoti, razen, če področni predpis posamezno postopkovno vprašanje zaradi posebnosti nekega upravnega postopka uredi drugače.
Smiselno pa se ZUP uporablja v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom (4. člen ZUP). Smiselna raba ZUP pomeni, da se bodo v posameznem primeru (ob odsotnosti drugih postopkovnih predpisov) uporabile zgolj tiste določbe ZUP, ki so primerne za uporabo glede na temeljno dejavnost subjekta, ki odloča v posamezni zadevi. Katere določbe ZUP se uporabijo pri smiselni uporabi, je stvar vsakokratne ocene glede na naravo posameznega postopka; subjekta, ki odloča ter vsebine odločitve (Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2020, str. 84).
Ker pri odločanju na podlagi javnega poziva v konkretnem primeru (npr. prijava projekta občine na javni poziv za namen njenega (so)financiranja) najverjetneje ne gre za pojem upravne zadeve, temveč za odločanje o drugi javnopravni zadevi (financiranje iz javnih sredstev in oblastnega odločanja o prijavljenih projektih), se pravila ZUP uporabljajo najmanj smiselno (o tem tudi sodba UPRS I U 528/2013 z dne 30. 5. 2013, sodba VSRS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017 in sodba UPRS I U 708/2010 z dne 14. 4. 2011, več v monografiji Kovač, Rakar, Remic, Upravno procesne dileme 2, 2012).
ZUP se v javnopravnih zadevah uporablja le toliko, kolikor posamezna vprašanja niso urejena v posebnem postopku (npr. zakonu oziroma na njem osnovanem podzakonskem aktu). Poseben postopek, ki bi nadredil rabo ZUP, je tako lahko določen zgolj s predpisom, to je s predpisom EU, zakonom ali na zakonu temelječim podzakonskim predpisom (sodba VSRS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017).
V kontekstu odločanja na podlagi javnega poziva gre še poudariti, da javni poziv sam po sebi ne predstavlja podzakonskega akta. Tako stališče zavzema tudi UPRS v sodbi I U 880/2019-10 z dne 9. 12. 2020, iz katere izhaja, da javni pozivi oziroma javni razpisi niso podzakonski akti, saj že po obliki niso skladni z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, poleg tega pa temu ne ustrezajo ne organi, ki jih sprejemajo, niti postopek njihovega sprejemanja (več v Kovač, Rakar in Remic, prav tam). Javni poziv je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da tudi v javnem pozivu ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati, niti na njihovi podlagi sprejeti odločitve. Vsebina javnega poziva ter v njem opredeljen postopek mora torej temeljiti na zakonu oziroma na zakonu temelječim podzakonskim predpisom (npr. v konkretnem primeru na Uredbi Vlade RS). To velja prav tako, če bi temelj za nacionalna pravila predstavljal razpis EU; drugače bi veljalo le, če bi že sam predpis EU ali nacionalni zakon kot lex specialis nadredil ZUP.
Z drugimi besedami to pomeni, da v primeru, da podzakonski akt, na podlagi katerega je javni poziv objavljen (npr. uredba Vlade RS), ne bi na drugačen način opredelil obravnave nepopolnih vlog, bi moral organ postopati po določbah ZUP. Namreč, če bi uradna oseba ugotovila, da je pravočasno vložena vloga nepopolna, bi morala vložnika pozvati k njeni dopolnitvi (prvi odstavek 67. člena ZUP). Če bi vložnik pomanjkljivosti odpravil v roku, ki mu ga je določila uradna oseba, se šteje, da je bila vloga dana pravočasno in jo samo zato upravni organ ne sme zavreči (peti odstavek 68. člena ZUP.
Z vidika spoštovanja temeljnih načel upravnega postopka in temeljnih pravic strank, ki iz njih izvirajo, pa se ZUP vsekakor vseeno uporablja za vsa postopkovna vprašanja, ki jih zakoni oziroma podzakonski akti (npr. uredba Vlade RS) ne določajo drugače (Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2020, str. 84). Področni zakoni in podzakonski akti, ki na njih temeljijo, lahko ZUP nadredijo zgolj v okviru razumnega razlikovanja na določenem področju, vsekakor pa ne pavšalno ali tako, da bi (nesorazmerno) posegli v temeljna načela ZUP.
V danem primeru mora uradna oseba, če ugotovi, da prijava na javni poziv ne izpolnjuje pogojev, ki jih določa zakon oziroma podzakonski akt (npr. uredba Vlade RS) in je tako z vidika vsebine vloge nepopolna, takšno vlogo zavreči zgolj takrat, ko bi tako pravilo določal zakon oziroma na podzakonski predpis in izrecno v tem delu izključil postopanje po ZUP (zlasti po 67. in 68. členu ZUP). Zaradi spoštovanja načela zakonitosti pa načeloma uradna oseba ne sme po lastni presoji odkloniti uporabe nižjega predpisa, za katerega meni, da je v nasprotju z višjim predpisom (npr. ZUP), kajti to možnost imajo v našem pravnem sistemu zgolj sodišča (več o konceptu »exceptio illegalis« tudi Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2018, str. 66 in 67).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.