Zadeva: Čas nadaljevanja prekinjenega postopka zaradi predhodnega vprašanja in obnove postopka v zadevi, kjer voden upravni spor

Datum odgovora: 3. 7. 2013, pregled 3. 1. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek 

Vprašanje:

Kako razlagati določbo ZUP (152. člen), v skladu s katero se postopek, ki je bil prekinjen zaradi rešitve predhodnega vprašanja, nadaljuje, ko postane odločba o tem vprašanju dokončna ali pravnomočna? Ali je odločitev o nadaljevanju v diskreciji upravnega organa ali je odvisna od narave predhodnega vprašanja?

Ali je v primeru nadaljevanja postopka na podlagi dokončno rešenega predhodnega vprašanja, ki je nato pravnomočno drugače rešeno, podana podlaga za uveljavljanje odškodninske odgovornosti organa (države)?

Kako naj ravna organ v primeru, ko je zoper njegovo odločbo sprožen upravni spor, ki še ni končan, hkrati pa je vložena zahteva za obnovo postopka?

Odgovor:

Predhodno vprašanje je samostojno pravno vprašanje, na katerega naleti upravni organ in od katerega rešitve je odvisna odločitev o upravni zadevi, sodi pa v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 159). Predhodno vprašanje mora biti rešeno pred odločitvijo o glavni zadevi in neposredno vpliva nanjo, rešuje pa ga lahko praviloma organ sam ali organ, ki je pristojen za to vprašanje (147. člen ZUP).

Odločitev tako o tem, 1. kdo bo reševal predhodno vprašanje (razen v izrecno določenih primerih po prvem odstavku 148. člena ZUP) kot 2. glede časa prekinitve postopka, je v (t. i. procesni) diskreciji organa, ki vodi upravni postopek, pri čemer je le-ta omejena s temeljnimi načeli, zlasti zakonitosti, varstva pravic stranke in javne koristi ter ekonomičnosti. Upoštevati pa je treba tudi verjetnost drugačne odločitve pri pristojnem organu in se izogibati možnosti obnove postopka zaradi drugačne rešitve predhodnega vprašanja (gl. 260. člen ZUP; prim. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 319; Jerovšek in Trpin et al., Komentar ZUP, 2004, str. 448-449).

V kolikor organ predhodnega vprašanja ne rešuje sam, postopek obvezno prekine s sklepom. Postopek o glavni stvari se nadaljuje šele, ko je predhodno vprašanje rešeno z dokončno ali pravnomočno odločbo (152. člen ZUP). Kdaj konkretno, torej ali se veže nadaljevanje postopka na dokončnost ali šele na praviloma kasnejšo pravnomočnost, je sicer v domeni procesne diskrecije organa, toda omejeno zlasti z naravo predhodnega vprašanja. Gre zlasti za vidik narave razmerja in s tem pristojnosti odvisno od tega, kateri organ rešuje predhodno vprašanje – če sodišče, potem se upravni postopek nadaljuje po pravnomočnosti sodne odločitve, saj se v sodnih zadevah učinek odločitev oziroma izvršljivost in posledično pravna varnost veže na pravnomočnost in dokončnost ni poznan institut. Če pa je za reševanje predhodnega vprašanja pristojen drug upravni organ, se veže nadaljevanje postopka praviloma na dokončnost (gl. 224. člen ZUP), razen če področni zakon izvršljivost upravne odločbe veže na pravnomočnost (gl. Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 160; prim. Popović, Lilič in Slavinšek, Komentar zakona o opštem upravnom postupku, 1998; nekoliko drugače Jerovšek in Trpin et al., Komentar ZUP, 2004, str. 456, kjer je navedeno, da je določba 152. člena ZUP "dvoumna", a se vendar zaradi možne drugačne pravnomočne odločitve kot po dokončnosti in povezanega strahu pred odgovornostjo organa ne sme odlagati zaradi ekonomičnosti postopka). Do navedene večinske razlage, tj. z distinkcijo po naravi predhodnega vprašanja kot upravne ali sodne zadeve in prednostno s prekinitvijo le do dokončnosti, pridemo tudi z jezikovno razlago 152. člena ZUP, saj le-ta govori o reševanju predhodnega vprašanja pri 1) pristojnem organu oziroma (torej: ali) pri 2) sodišču in nato o nadaljevanju postopka, ko postane odločba 1) dokončna ali 2) pravnomočna.

Stranki lahko zaradi drugačno rešenega predhodnega vprašanja nastane škoda. Osnovno pravilo odškodninskega prava je načelo, da povzročitelj odgovarja za škodo, ki jo povzroči drugemu. Ali bo stranka povračilo škode lahko terjala od organa (oziroma uradne osebe ali od le te država z regresijskim zahtevkom), pa je odvisno od tega, ali so izpolnjene predpostavke odškodninske odgovornosti (po 26. členu Ustava Republike Slovenije (URS, Uradni list RS, št. 33/91-I in novele). Eden od elementov le-te je protipravnost. V primeru, če se organ odloči, da bo sam reševal predhodno vprašanje, nato pa je to vprašanje pri pristojnem organu rešeno drugače, menimo, da zgolj drugačna presoja, ki pa temelji na skrbni presoji dejstev in uporabi prava, ne more predstavljati protipravnega delovanja. Delovanje organov v okviru njihovih pristojnosti, opravljeno brez napake, namreč ne more biti podlaga za pravico do povrnitve škode. Pojma protipravnosti torej ne moremo presojati po splošnem načelu odškodninskega prava o prepovedi povzročanja škode (gl. Šturm et al., Komentar Ustave RS, 2002, str. 298, r. št. 16 in 17; prim. Bizjak, Odškodninska odgovornost države za škodo, ki izvira iz protipravnega delovanja inšpektorjev, revija Uprava, letnik VII, 1/2009). Podobno bi vejalo v primeru, če bi predhodno vprašanje reševal pristojni organ, upravni organ pa bi postopek nadaljeval prezgodaj – pred pravnomočnostjo sodne odločbe ali pred pravnomočnostjo upravne odločbe, če bi bila izvršljivost le-te vezana na pravnomočnost. Tudi v tem primeru bi bilo treba ugotavljati skrbnost uradne osebe upravnega organa. 

V praksi lahko nastopi tudi z gornjim povezan položaj, ko je zoper dokončno odločbo vložena tožba in torej v zadevi teče upravni spor. Obenem pa lahko stranka predlaga ali organ sam ugotovi potrebo po obnovi postopka kot izrednem pravnem sredstvu. Pri tem se postavi vprašanje, ali lahko vzporedno potekata obnova upravnega postopka in upravni spor, oziroma kako ravnati, saj ZUP dileme ne ureja.  

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...