Predstojnik podeli pooblastilo za vodenje in odločanje v upravnem postopku uradni osebi, ki tudi pripravi osnutek odločbe, ker pa je ta oseba nato dalj časa odsotna z dela, odločbo izda predstojnik organa. Ali je tako ravnanje predstojnika pravilno?

Kaj pa, če bi predstojnik izdajal vse odločbe, izdane v organu, ne glede na to, da so bila podeljena pooblastila za vodenje in odločanje in da ne bi obstajale zgoraj navedene (nujne) okoliščine?

Kako je v tem primeru pri inšpekcijskem nadzoru? Ali lahko glavni inšpektor poseže v ravnanje inšpektorja, tudi tako, da bi prepovedal izdajo odločbe, če zavezanec ne bi upošteval vseh ukrepov iz opozorila na zapisnik?

Pristojnost za odločanje o upravni zadevi je v temelju vedno vezana na upravni organ. Stvarna pristojnost je temelj zakonitosti. Naloge v organu pa opravljajo fizične osebe. Zato se poleg vprašanja pristojnosti organa pogosto zastavi tudi vprašanje, katera uradna oseba je pooblaščena za vodenje postopka in za odločanje o upravni zadevi (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 149).

ZUP ločuje dve vrsti pooblastil (28. člen ZUP in 29. člen ZUP): 1) pooblastilo za vodenje postopka in 2) pooblastilo za odločanje. V upravnem postopku ni striktno uveljavljeno načelo neposrednosti, kar pomeni, da o upravni zadevi lahko odloči tudi oseba, ki ni sama neposredno vodila postopka in opravljala drugih procesnih dejanj. To izhaja iz načel organizacije javne uprave, kjer je največ odgovornosti na vodjih, delo pa mora biti porazdeljeno čim bolj racionalno (prav tam).

V individualno vodenem organu (ministrstva, organi v njihovi sestavi, upravne enote idr.) je za izdajanje odločb v upravnem postopku že po samem zakonu pooblaščen predstojnik (28. člen ZUP). Predstojnik ima pravico, da za odločanje v upravnih zadevah določene vrste pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu. S pooblastilom drugi osebi se ne ukine predstojnikovo pooblastilo, ki ga ima po samem zakonu. Pooblastilo se lahko tudi prekliče; če se prekliče med vodenjem postopka, je treba zadevo dodeliti v reševanje drugi osebi ali pa o zadevi odloči predstojnik sam.

Po 31. členu ZUP lahko postopek vodi in v njem odloča oseba, ki je zaposlena pri organu, ima predpisano izobrazbo in strokovni izpit iz upravnega postopka, predstojnik organa pa ima pooblastilo za odločanje ne glede na izpolnjevanje teh pogojev, dejanja v postopku pa lahko opravlja le, če izpolnjuje pogoje. Ali se bo predstojnik odločil za delegacijo pooblastila, je njegova pravno nevezana organizacijska odločitev. Če se odloči za dodelitev pooblastila za odločanje, to pooblastilo obsega tudi pooblastilo za vodenje postopka pred odločitvijo (prav tam, str. 151 in 157).

Ko so podane nujne okoliščine, npr. daljša nepredvidena odsotnost uradne osebe, ki je pooblaščena za odločanje, predodelitev že dodeljene zadeve in s tem odločitve predstojniku ali drugi osebi, ki izpolnjuje pogoje za to, ni sporna, saj je tako ravnanje skladno s temeljnimi načeli zakonitosti, varstva javne koristi in pravic strank (7. člen ZUP) in načelom ekonomičnosti (14. člen ZUP). V primeru, ko take okoliščine niso podane, pa je treba tehtati med tem, kaj pomeni načelo samostojnosti (12. člen ZUP) za uradno osebo, ki ji je podeljeno pooblastilo za odločanje in kaj za predstojnika organa. V skladu s stališči teorije predstojnik pooblaščeni uradni osebi sicer ne sme dajati konkretnih navodil, kako naj vodi postopek ali kako naj odloči (prav tam, 2004, str. 102), vendar to ne pomeni, da predstojnik nima nobene možnosti vplivati na končno odločitev. Predstojnik organa je namreč (delovno)pravno in politično gledano (objektivno) odgovoren za delovanje celotnega organa, zato lahko odločanje v konkretni zadevi tudi prevzame in s tem odvzame pooblastilo za odločanje v konkretnem primeru (tako Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 118). Tako stališče je povsem na mestu v primerih posamičnih prevzemov odločanja (npr. izredno zahtevni ali zaradi drugih okoliščin zelo delikatni postopki - npr. v splošni javnosti zelo odmevni postopek), ne more pa se širiti prek teh meja - da bi torej predstojnik najprej podelil pooblastila za odločanje, potem pa ne glede na okoliščine vse odločbe izdajal sam. Če bi namreč želel imeti večji vpliv na tek postopka in na samo odločitev v prav vseh primerih, potem bi moral podeliti zgolj pooblastilo za vodenje postopkov. Nasprotno ravnanje je neke vrste nezaupnica sodelavcem ali pa nepotrebno prelaganje odgovornosti na predstojnika.

V inšpekcijskem nadzoru, ki ga podrobneje in nadrejeno glede na ZUP ureja Zakon o inšpekcijskem nadzoru, ZIN, Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.), imajo inšpektorji in predstojniki organov pooblastilo za odločanje dano že ex lege, torej direktno po zakonu. To pooblastilo inšpektorji pridobijo že z zasedbo delovnega mesta inšpektorja oziroma predstojnika (glej ta primer). Inšpektorji so pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora v okviru svojih pooblastil samostojni (4. člen ZIN). Pri inšpekcijskem nadzoru smiselno veljajo enaka načela kot po ZUP. Poleg tega so v inšpekcijski nadzor vključena še štiri druga načela, posebej tudi poudarjeno samostojnost poleg varstva javnega in zasebnih interesov, javnosti in sorazmernosti (več Kovač et al., Inšpekcijski nadzor, 2016, str. 62 in nasl.).

Načelo samostojnosti pomeni samostojnost v okviru danih pooblastil do stranke, medtem ko je drugo vprašanje, kakšno je razmerje med predstojnikom in inšpektorjem kot podrejenim uslužbencem. V tem delu se dopolnilno glede na ZIN uporablja še Zakon o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.), saj gre za javnega uslužbenca ter njegov položaj do predstojnika oziroma delodajalca (prav tam, str. 65). Inšpektor je javni uslužbenec, kar pomeni, da mora spoštovati navodila in odredbe, ki bi mu jih dal njegov nadrejeni. Inšpektor tudi ne more sam odločati, katero zadevo bo sprejel v reševanje in katero odklonil. Torej organizacija dela in dodeljevanje zadev sta v pristojnosti glavnega inšpektorja. Slednji ima možnost tudi odvzema zadeve, če inšpektor nalog ne opravlja v skladu s predpisi, pravočasno in strokovno. Če gre za poseg s strani glavnega inšpektorja v osebnostne pravice inšpektorja, je pristojno sodišče splošne pristojnosti in ne upravno sodišče (glej sklep UPRS I U 990/2011 z dne 3. 10. 2012).

V okviru postopka, ko se odloča o pravici ali obveznosti stranke (glej sklep VSRS I Up 255/2013 z dne 5. 3. 2014), pa inšpektorju nihče ne sme dajati navodil, kako naj vodi postopek, kaj naj šteje za relevantno, koliko teže naj da neki stvari, katere okoliščine naj upošteva z določeno mero verjetnosti in katere ne ter kako naj iz ugotovljenih dejstev in okoliščin sklepa oziroma uporabi ustrezno pravno podlago. V ta sklop seveda ne sodi ustrezno posvetovanje med inšpektorjem in predstojnikom ali drugimi inšpektorji, ki predstavijo svoje mnenje. To pomeni, da glavni inšpektor ne more prepovedati izdaje odločbe, še več, inšpektor je kljub temu dolžan izdati odločbo, če stranka opozorila ni upoštevala (32. in nasl. členi ZIN). Prav tako ne more poseči v zadevo v takem primeru in je sam voditi ter odločiti. Inšpektor se sam odloči, kdaj je doseženo načelo materialne resnice. Inšpektor je samostojen, ko se odloča po lastni presoji, brez vpliva ali spodbud drugih (prav tam,, str. 96 in nasl.). Poseganje pa je lahko dovoljeno tudi v posameznih predpisih, a še vendar ne v primerih, ko se nanaša na posamični postopek (prav tam, str. 97).