Stranka želi posredovati vlogo po elektronski pošti z digitalnim podpisom. Ali to lahko stori in kako mora organ postopati v danem primeru?

Katera pravna podlaga dopušča preverjanje veljavnosti kvalificiranega elektronskega podpisa?

Ali lahko upravni organ (npr. fakultetna komisija članice Univerze v Ljubljani) s sklicevanjem na interna navodila zahteva vložitev pisne vloge v fizični obliki in pri tem zavrne sprejem vlog, ki so vložene po elektronski poti in podpisane s kvalificiranim elektronskim podpisom, čeprav 63. člen ZUP tudi tako vlogo šteje za pisno vlogo?

Drugi odstavek 63. člena ZUP skladno z načelom varstva pravic strank, usmerjenosti k uporabniku ter upoštevajoč informacijsko komunikacijsko tehnologijo omogoča podajo vlog v pisni obliki, bodisi fizično, to je napisano ali natisnjeno (obrazec, papir, drug nosilec) ali v elektronsko obliki. Pisna vloga je vloga, ki je napisana ali natisnjena in lastnoročno podpisana (vloga v fizični obliki), ali vloga, ki je v elektronski obliki in je podpisana z varnim elektronskim podpisom s kvalificiranim potrdilom. Pisna vloga se praviloma izroči neposredno organu, pošlje po pošti, po elektronski poti ali preko osebe, ki opravlja posredovanje vlog kot svojo dejavnost (poslovni ponudnik). Skladno s šestim odstavkom 63. člena ZUP, se vloga lahko vloži tudi ustno na zapisnik. V takem primeru je potrebno upoštevati pravila ZUP za pisanje zapisnika (glej 74. do 80. člen ZUP. To procesno upravičenje ne velja v primerih, ko področna zakonodaja določa obvezen fizični način vlaganja oziroma oddaje vlog. Podpis izraža voljo vložnika po določenem ravnanju organa. To pomeni, da ima učinke po ZUP, zlasti sprožitev postopanja organa glede preveritve formalnih predpostavk in nadaljnji meritorni postopek, le vloga, ki je pravilno podpisana (Sever v Kovač in Kerševan, ZUP s komentarjem, 2020, glej komentar k 63. členu). Izbira oblike, načina in posledično časa ter kraja podaje vloge je prepuščena stranki, razen če področni predpis izrecno določa drugače. Za stranke je z vidika pravne varnosti najprimernejša pisna oblika, saj omogoča sledljivost in olajša dokazovanje vsebine vlog. Vloga v elektronski obliki se vloži tako, da se pošlje po elektronski poti informacijskemu sistemu organa ali enotnemu informacijskemu sistemu za sprejem vlog, vročanje in obveščanje. Informacijski sistem vložniku samodejno potrdi prejem vloge. Vlogo lahko stranke podajo tudi na uradni elektronski naslov organa (13. člen Uredbe o upravnem poslovanju (UUP, Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.)), ki mora biti na voljo 24 ur na dan za sprejemanje in samodejno potrjevanje sporočil (glej Sever v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 63. členu, str. 425 in 426).

Organ mora z elektronsko vlogo postopati enako kot s fizično vlogo, saj sta glede na določila 13. člena Zakona o elektronskem poslovanju in elektronskem podpisu (ZEPEP, Ur. l. RS, št. 57/20 in nasl.) ti dve obliki enakovredni, z izjemo določenih primerov opredeljenih v tem členu zakona.

13. člen ZEPEP namreč določa, da kadar zakon ali drug predpis določa pisno obliko, se šteje, da je elektronska oblika enakovredna pisni obliki, če so podatki v elektronski obliki dosegljivi in primerni za kasnejšo uporabo. Določbe prvega odstavka 13. člena ZEPEP ne veljajo za zemljiškoknjižna dovolila, s katerimi se prenaša lastninska pravica na nepremičnini ali s katerimi se ustanavlja druga stvarna pravica na nepremičnini, in oporočne posle. Ne glede na 1. točko drugega odstavka 13. člena ZEPEP je elektronska oblika zemljiškoknjižnega dovolila enakovredna pisni obliki, če je podpis osebe, ki je izstavila zemljiškoknjižno dovolilo, notarsko overjen. Kot izhaja iz 14. člena ZEPEP, se elektronskemu podpisu ne sme odreči veljavnost ali dokazne vrednosti samo zaradi elektronske oblike, ali ker ne temelji na kvalificiranem potrdilu ali potrdilu akreditiranega overitelja, ali ker ni oblikovan s sredstvom za varno elektronsko podpisovanje. Skladno s 15. členom ZEPEP je varen elektronsko popis, ki je overjen s kvalificiranim potrdilom, glede podatkov v elektronski obliki enakovreden lastnoročnemu podpisu. Posledično ima enako veljavnost in dokazno vrednost (glej Sever v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 63. členu, str. 428, 429).

Da je kvalificiran elektronski podpis enakovreden fizičnemu (lastnoročnemu) podpisu poudarja tudi drugi odstavek 25. člena Uredbe (EU) št. 910/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. julija 2014 o elektronski identifikaciji in storitvah zaupanja za elektronske transakcije na notranjem trgu in o razveljavitvi Direktive 1999/93 ES (Uredba eIDAS, Ur. l. EU, L 257 (28. 8. 2014)). O tem, kakšen mora biti e-podpis, da je kvalificiran in kako postopati, če je vloga vložena npr. le z navadnim e-podpisom (glej primer Faks ali e-vloga brez varnega e-podpisa po področnem zakonu) . Danes je najpogostejša uporaba tehnologije asimetrične kriptografije, katere rezultat je digitalni podpis. Ta je torej kvalificiran elektronski podpis, ki bazira na uporabi tajnega in javnega ključa. Tajni ključ se uporablja za podpisovanje, javni pa za preverjanje digitalnega podpisa. Da pa lahko zaupamo javnemu ključu, je ta zapisan v digitalnem potrdilu, ki ga izda ustrezna zaupanja vredna tretja oseba, tj. overitelj. Digitalno potrdilo je tako nekakšna elektronska identifikacija, ki garantira, da se identifikacijski podatki v digitalnem potrdilu navezujejo na ustrezen javni ključ, katerega prejemnik uporablja za preverjanje veljavnosti digitalnega, to je varnega elektronskega podpisa. Če stranka torej želi vložiti elektronsko vlogo, mora biti ta, glede na drugi odstavek 63. člena ZUP, podpisana z varnim elektronskim podpisom s kvalificiranim potrdilom. Obveznost, da mora biti vloga podpisana z varnim elektronskim podpisom s kvalificiranim potrdilom je določena z namenom preprečevanja zlorab in zagotavljanja možnosti zanesljivega preverjanja identitete vlagatelja.

Pravna podlaga za preverjanje veljavnosti kvalificiranega elektronskega podpisa izhaja iz 16. člena Zakona o elektronski identifikaciji in storitvah zaupanja (ZEISZ), Ur. l. RS, št. 121/21 in nasl.). ZEISZ v 16. členu določa, da lahko organ javnega sektorja za namene elektronske identifikacije, avtentikacije ali preverjanja identifikacijskih podatkov fizične osebe hrani in obdeluje identifikacijsko oznako sredstva elektronske identifikacije. Nadalje lahko organ javnega sektorja, ki ima za zagotavljanje elektronskih storitev pravico hraniti in obdelovati osebno ime fizične osebe, za namen elektronske identifikacije, avtentikacije ali preverjanja identifikacijskih podatkov fizične osebe hrani in obdeluje tudi enotno številko elektronske identifikacije (EŠEI) fizične osebe.

Sedmi odstavek 63. člena ZUP tudi določa, da vlada lahko z uredbo določi seznam vlog, ki se lahko vložijo tudi po telefonu ali elektronski poti brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom, in način identifikacij strank v teh primerih. Uredba o upravnem poslovanju (UUP, Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.) tako v 101. členu določa upravne postopke, pri katerih je mogoče elektronsko vlogo vložiti brez kvalificiranega elektronskega podpisa.

Tretji odstavek 67. člena ZUP določa, da v primeru, ko organ prejme vlogo in dvomi, da jo je res poslal tisti, ki je naveden kot vložnik, zahteva pisno potrditev vloge. Organ glede na vprašanje obstoja dvoma, ali je vlogo res poslal tisti, ki je v vlogi naveden kot vložnik, v posameznem primeru presodi, ali je vlogo kljub formalni pomanjkljivosti, mogoče obravnavati, čeprav ta ni podpisana s kvalificiranim elektronskim podpisom. Če se zadevni dvomi nadalje ne porajajo, organ nadaljuje s postopkom, sicer pa od vložnika zahteva, da vlogo pisno potrdi, npr. z elektronskim dopisom, ki bo podpisan s kvalificiranim elektronskim podpisom, ali fizičnim dopisom z lastnoročnim podpisom.

Upravni organ mora v upravnem postopku v posamični in konkretni zadevi odločiti v skladu s splošnimi in abstraktnimi pravili prava. Se pravi, da organ odloča po predpisu EU, zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki urejajo predmetno pravico ali obveznost stranke, ki je predmet postopka. Drugi akti pa so lahko temelj odločanja le, če jim zakon da podlago (npr. t. i. obvezna navodila v davčnih zadevah, čeprav je bil tu zakon v začetku leta 2016 v tem delu spremenjen). Tudi za podzakonsko urejanje postopka mora biti dano izrecno zakonsko pooblastilo z navedbo, kaj lahko podzakonski predpis uredi (glej Kovač in Jerovšek, 2024, Upravni postopek in upravni spor, str. 36).

Niso podlaga za odločanje torej kake smernice, čeprav za področje vodilnega resornega ministrstva, niti strokovni standardi npr. pri gradnji – razen če imajo, kot poudarjeno, za svojo veljavo izvršilno klavzulo v področnem zakonu (prav tam, str. 38, glej tudi primer Upoštevanje splošnih aktov, ki niso predpisi, kot podlaga za upravno odločanje). Interni akti so pravila ravnanja, ki načeloma nimajo pravno zavezujoče moči, imajo pa lahko praktične učinke. Interni akti uprave so zelo raznoliki, na splošno jih je mogoče opredeliti kot katerikoli dokument, ju nastane v okviru uprave in je praviloma namenjen notranjemu delovanju. Glede na vsebino nekateri spominjajo na predpis, vendar temu ni tako. Glede opredelitve so vprašljivi predvsem takrat, ko urejajo nekatera zunanja razmerja upravnega organa. Ustava namreč določa, da morajo biti zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo, podzakonski akti in drugi splošni akti pa tudi z zakoni (153. člen Ustave), kar ne pomeni, da to ne velja tudi za interne akte (glej Pečarič, 2023, Osnove splošnega upravnega prava, str. 147-152).

Skladno s pravilom subsidiarne rabe ZUP (3. člen ZUP) lahko področni zakon predvidi tudi drugačen način podaje vlog oziroma druge posebnosti glede vlog, potrebne za prilagoditev področju. Vendar pa, kot izhaja iz sodne prakse, glede načina oddaje vloge samo npr. niti javni razpis ne more razveljaviti ali spremeniti določbe ZUP (sodba in sklep UPRS I U 71/2013 z dne 6. 2. 2013), kaj šele interne smernice organa. Nadalje ureditev načina vlaganja vlog spada med minimalne procesne standarde, ki jih je treba strankam zagotoviti tudi, ko se odloča o drugih javnopravnih zadevah (4. člen ZUP, glej Sever v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 63. členu, str. 432).