Ali lahko inšpekcijski organ, ki je pooblaščen tako za inšpekcijski upravni postopek kot tudi za inšpekcijski prekrškovni postopek oz. hitri postopek o prekršku, uvede le inšpekcijski prekrškovni postopek brez upravnega in kdaj?

Ali sme organ (npr. občinska inšpekcija), ki je skladno s predpisom pooblaščen zgolj za izvajanje nadzora nad pravilnostjo dolžnega ravnanja, postopek v informacijskem sistemu organa evidentirati kot inšpekcijski upravni postopek, kljub temu, da je za ugotovljene kršitve predpisana zgolj prekrškovna sankcija, inšpekcijski postopek o prekršku pa je v pristojnosti drugega inšpekcijskega organa?

Bi bilo v takšnem primeru pravilno, da se zabeleži zgolj inšpekcijski postopek o prekršku, ki se za nadaljnje ukrepanje odstopi pristojnemu organu?

Kako se razlaga pojem »pristojni občinski organ« v zvezi z izvajanjem nadzora glede na notranjo organizacijo občine?

Pristojnost organov v upravnih postopkih se običajno opredeljuje kot pooblastilo posameznega organa za opravljanje nalog, za katere je ustanovljen. Opredelitev pristojnosti hkrati pomeni, da organ sme in mora izvršiti z zakonom opredeljeno upravno nalogo (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 184).

Stvarna pristojnost organov za odločanje v upravnih zadevah se določa po predpisih, ki urejajo posamezno upravno področje ali določajo organizacijo in delovna področja organov (prvi odstavek 15. ZUP). Stvarno pristojnost praviloma določajo predpisi, ki urejajo materialna vprašanja določenih upravnih zadev (prav tam, str. 186), kot tudi upravno - organizacijski predpisi, s katerimi je določena pristojnost organov. Z drugimi besedami; upravni organ je stvarno pristojen za odločanje v upravni zadevi le, kolikor ima pooblastilo za tako odločanje, ki ga določa zakon ali na zakonu temelječi predpis (sodba UPRS III U 270/2015 z dne 24. 6. 2016).

Stvarno pristojnost organov samoupravnih lokalnih skupnosti (npr. občin) določa 17. člen ZUP, ki določa, da je na prvi stopnji za odločanje o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti pristojna uprava te skupnosti, če zakon ne določa drugače. Enako velja za pristojnost v primeru prenesene pristojnosti države na samoupravno lokalno skupnost. Pristojnost občinske uprave določa tudi 49. člen Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 72/1993 in novele), ki med drugim določa, da o sporih o pristojnosti med organi občinske uprave odloča župan.

V skladu z načelom zakonitosti kot primarnim postulatom javnopravnih upravnih razmerij (120. člen Ustave RS in 6. člen ZUP), zlasti pri izvajanju postopkov po uradni dolžnosti, lahko z zakonom določeni pristojni organ izvaja le tiste naloge in pooblastila v razmerju do zavezanih strank, kot so opredeljena in pravno utemeljena v predpisih. Nadzornih postopkov oz. oblik nadzora je več vrst. Zakon, ki določa pristojnost določenega organa za nadzor, mora zato tudi določiti vrsto nadzora oz. tip postopka oz. podrejeno uporabo predpisov, ki določajo procesnopravne vidike tega razmerja. Nekateri zakoni pa določajo nadzor le splošno, torej brez definicije tipa nadzora oz. postopka. V teh primerih zato pogosto nastane dilema, ali tedaj uporabljati bodisi Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in nasl.), bodisi ZUP, bodisi Zakon o prekrških (ZP-1, Ur. l. RS, št. 29/11 in nasl.) ali celo kombinacijo le teh (glej primer Raba predpisov in priprava zapisnika v sui generis nadzornem postopku).

ZIN nalaga inšpekcijskim organom, da morajo izvajati tako inšpekcijske upravne kot inšpekcijske prekrškovne postopke. Inšpekcijski upravni postopek se vodi za odpravo ugotovljenih nepravilnosti, medtem ko se inšpekcijski prekrškovni postopek uvede le v primeru, ko je stranka s kršitvijo predpisa izpolnila zakonske znake prekrška. Ta dva postopka, inšpekcijski upravni in prekrškovni, sta po naravi zadeve različna postopka, ki se izvajata vzporedno, in sicer v primeru, da ugotovljeno dejansko stanje kršitve predpisov v izvornem upravnem inšpekcijskem postopku predstavlja prekršek. Upravni inšpekcijski organi, ki so hkrati tudi prekrškovni, ne bi smeli nastopati samo prekrškovno po ZP-1, ampak bi moralo biti ugotovljeno dejansko stanje rezultat izvedenega ugotovitvenega in dokaznega postopka v primarno upravnem nadzoru nad spoštovanjem veljavnih predpisov. Uvedeni upravni inšpekcijski postopek se konča z upravno odločbo oz. sklepom po 18. členu ZIN, medtem ko se po 28. členu ZIN postopek ustavi s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu. Vzporedni inšpekcijski prekrškovni postopek se zaključi s prekrškovnimi akti po ZP-1, pri čemer se nekatera procesna dejanja (npr. ogled) lahko opravijo v namen obeh postopkov (potem se npr. zapisnik o ogledu šteje kot del tako upravnega inšpekcijskega kot prekrškovnega spisa), a to zgolj, če so v obeh postopkih strankam zagotovljena vsa pripadajoča procesna jamstva (več o tem tudi Kovač, Inšpekcije med upravnim ukrepanjem in prekrškovnimi sankcijami, 2011).

Če ima inšpekcijski organ tako inšpekcijska upravna kot prekrškovna pooblastila, in dejanski stan predstavlja hkrati kršitev predpisov, ki terja upravno ukrepanje, ter prekršek, potem se uvedeni inšpekcijski postopek ne more obravnavati zgolj kot prekrškovni in zaključiti le z izrekom globe kot prekrškovne sankcije. V takem primeru je treba odrediti tudi ustrezne ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti.

Upravni postopek po ZUP se lahko začne na dva alternativna načina, odvisno od interesa, ki se uveljavlja (strankin ali javni), in sicer na zahtevo stranke ali po uradni dolžnosti (125. člen ZUP). Po uradni dolžnosti se postopek začne, če zakon ali na zakon oprt predpis tako določa (primeroma vedno v inšpekcijskih postopkih) ali če to terja varstvo javnega interesa ali javne koristi določene z zakonom (več o tem Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 146).

Po uradni dolžnosti je postopek začet v trenutku, ko organ opravi v ta namen kakršno koli dejanje (127. člen ZUP), a mora iti za dejanje v razmerju do stranke, ne le notranje poslovanje organa (glej primer Začetek postopka po uradni dolžnosti). Za začetek postopka bo veljal npr. trenutek, ko uradna oseba, ki vodi postopek, začne s pridobivanjem in izvajanjem dokazov v upravnem postopku z namenom odločitve o zadevi pri začetku postopka izven uradnih prostorov organa (npr. na terenu pri inšpekcijskem postopku) (glej Jerovšek (ur.), Komentar ZUP, 2004, str. 393).

Inšpekcijski organ (npr. inšpektorat) najprej na prijavo ali po programu dela preveri, ali stranka (zavezanec) krši veljavne predpise – s tem se uvede in teče inšpekcijski upravni postopek, ki se lahko konča po ZIN z zapisnikom (o opozorilu) oz. sklepom o ustavitvi postopka ali z upravno ureditveno odločbo. Če preventivni ukrep uradne osebe (inšpektorja) v obliki opozorila ne zagotovi vzpostavitve zakonitega stanja oziroma odprave nepravilnosti, lahko inšpektor izvede po 32. členu ZIN enega, dva ali več rednih ukrepov kumulativno:

*izvesti postopke v skladu z zakonom o prekrških,

*naznaniti kaznivo dejanje ali podati kazensko ovadbo za kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti,

*predlagati pristojnemu organu sprejem ukrepov,

*odrediti druge ukrepe in opraviti dejanja, za katere je pooblaščen z zakonom ali drugim predpisom.

Torej v primeru, da ugotovljeno dejansko stanje predstavlja prekršek, se poleg upravnega inšpekcijskega postopka uvede še inšpekcijski prekrškovni postopek oz. hitri postopek o prekršku (v primeru, da ugotovljeno dejansko stanje ustreza opredelitvi kaznivega dejanja, pa uradna oseba poda ovadbo za kazenski postopek). Dejstvo je namreč, da prekršek nedvomno vnaprej predstavlja kršitev veljavnih predpisov, torej osnovo za upravni inšpekcijski postopek in ukrep.

Omenjena postopka torej potekata vzporedno, razen če bi posebni zakon določil (tako kot za situacijo prekršek in/ali kaznivo dejanje), da se vodi le en postopek - posamezne prekrške namreč določajo področni predpisi (tudi ZIN), ne pa ZP-1, pri čemer morajo ti predpisi natančno določiti tako prekrške in sankcije kot prekrškovne organe, ki postopke izvajajo.

V dvomu, ko področni zakon ne opredeli vrste nadzora in ukrepov kot upravne inšpekcijske ali prekrškovne inšpekcije, pa velja temeljni namen inšpekcijskega nadzora, tj. zagotoviti spoštovanje predpisov, tako da se stranki odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v določenem roku (glej primer Upravno ukrepanje ali le prekrškovne globe pri kršitvah področnih predpisov?).

Na podlagi odločitve Ustavnega sodišča (glej odločbo USRS P-4/15-6 z dne 9. 2. 2017) je razmejitev pristojnosti pri nadzoru nad čezmernim obremenjevanjem okolja s hrupom po Uredbi o načinu uporabe zvočnih naprav, ki na shodih in prireditvah povzročajo hrup (Uredba, Ur. l. RS, št.118/05 in nasl.), časovno pogojena. Pristojni občinski oziroma medobčinski organ je pristojen za ukrepanje pred začetkom prireditve in v času njenega trajanja, medtem ko je za ukrepanje po končani prireditvi pristojen državni inšpektorat, pristojen za okolje (Inšpektorat RS za okolje in energijo). Iz navedenega izhaja, da se pojem »pristojni občinski organ« v smislu Uredbe nanaša na organ, ki je izdal dovoljenje in izvaja nadzor v fazi priprave in izvedbe prireditve, medtem ko je represivno ukrepanje po njenem zaključku v pristojnosti državnega inšpekcijskega organa.

V skladu s 17. členom ZUP in 49. členom ZLS je pristojnost organa odvisna od zakonske ureditve in od tega, kateri organ je v občini določen za opravljanje posameznih nalog. Če je v občini isti organ hkrati pristojen za izdajo dovoljenj za uporabo zvočnih naprav in za izvajanje nadzora po 15. členu Uredbe, potem pojem »pristojni občinski organ« sovpada z izdajateljem dovoljenja. Če pa so naloge izdaje dovoljenj in nadzora organizacijsko ločene, potem »pristojni občinski organ« ni nujno organ, ki je dovoljenje izdal, temveč organ, ki je po predpisih in aktih o organizaciji občine pristojen za izvajanje nadzora.

Če inšpektor vodi zgolj upravni inšpekcijski postopek, kot to določa npr. 15. člen Uredbe, ukrepa izključno z upravnimi ukrepi, če pa je kršitev hkrati opredeljena kot prekršek (kot to velja iz 18. člena v povezavi s četrtim odstavkom 15. člena Uredbe), mora občinski organ na podlagi tretjega odstavka 15. člena Uredbe o tem obvestiti inšpektorja, pristojnega za varstvo okolja, ki nato vodi inšpekcijski prekrškovni postopek v skladu z ZP-1. Navedena Uredba tako ločuje med pristojnostjo za inšpekcijsko upravno in prekrškovno ukrepanje, kar zahteva usklajeno delovanje dveh različnih organov v okviru dveh različnih postopkov.

Kadar inšpekcijski organ v okviru nadzora ugotovi, da je bil zakon ali drug predpis kršen, ne sme postopka zgolj ustaviti s sklepom z obrazložitvijo, da je šlo za enkratno dejanje v preteklosti, ki ga z inšpekcijskim ukrepom ni več mogoče preprečiti. Taka razlaga po mnenju Upravnega sodišča (glej sodbo UPRS I U 2250/2018-19 z dne 30. 10. 2019) namreč ni dopustna po nobeni zakoniti metodi razlage predpisov. Inšpektor mora v takem primeru kršitev izrecno ugotoviti v izreku upravnega akta (tj. inšpekcijski odločbi in ne sklepu o ustavitvi) in ne zgolj v njegovi obrazložitvi. Le na ta način je zagotovljeno učinkovito pravno varstvo zavezanca, ki se lahko zoper tako ugotovitev pritoži ali sproži upravni spor. Ugotovitev kršitve zgolj v obrazložitvi namreč ne ustvarja pravnih učinkov in ne posega v pravni položaj zavezanca.

Čeprav je torej mogoče, da ukrep za odpravo nepravilnosti zaradi narave dejanja ni več smiseln (npr. če kršitev ni več aktualna ali odpravljiva), mora inšpektor kljub temu ukrepati. V takem primeru mu zakon (druga alineja prvega odstavka in tretji odstavek 32. člena ZIN) nalaga dolžnost, da zaradi že ugotovljene kršitve uvede ustrezne postopke v skladu z ZP-1. To pomeni, da se inšpekcijski upravni postopek sicer lahko konča, vendar le tako, da se kršitev v izreku jasno ugotovi, in se nato nadaljuje z drugimi ukrepi, ki so primerni glede na naravo prekrška - v tem primeru z inšpekcijski prekrškovnim postopkom.

Kot posebna pristojnost inšpektorja je v tretjem odstavku 32. člena ZIN določena dolžnost obveščanja pristojnih inšpektoratov, ki nadzirajo izvrševanje drugih predpisov. Kadar inšpektor pri opravljanju nadzora iz svoje pristojnosti ugotovi kršitev predpisov iz pristojnosti drugih inšpekcij, mora ugotoviti in evidentirati dejansko stanje oziroma izvesti potrebne dokaze. Ugotovitve se evidentirajo v zapisnik o izvedenem procesnem dejanju (na primer ogledu), tak zapisnik pa se nato pošlje pristojni inšpekciji (glej Kovač (ur.), Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar zakona, 2024, str. 393). Inšpekcijske službe o izvedenih dejavnostih in ukrepih vodijo dokumentarno gradivo, ki se skladno z 2. členom Uredbe o upravnem poslovanju (Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.) evidentira v evidenci dokumentarnega gradiva.

Pri upravnih inšpekcijskih (nadzornih) postopkih in inšpekcijskih postopkih o prekršku gre torej za dva različna postopka, ko je treba izdati ob zaključku postopkov o istem dejanskem stanu izdati dva različna akta; pri nadzornih postopkih je delovanje inšpektorata usmerjeno v regulativni nadzor, ki je namenjen zagotavljanju spoštovanja določb zakonov ali drugih predpisov, medtem ko so postopki o prekršku, ki jih vodi inšpektorat, usmerjeni zlasti v kaznovanje storilcev prekrškov in sledijo varstvu širših družbenih vrednot oziroma interesov (glej tudi sodbo VSL PRp 700/2022 z dne 30. 11. 2023).

Uradna oseba mora biti pozorna tudi na dejstvo, da v inšpekcijskih upravnih postopkih veljajo drugačna postopkovna jamstva kot v inšpekcijskih prekrškovnih postopkih, zlasti glede varstva izjav posameznika in pridobivanja dokazov. V inšpekcijskem upravnem postopku je stranka po 11. členu ZUP dolžna pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so ji priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek.

V inšpekcijskih prekrškovnih postopkih ima domnevni kršitelj (obdolženec) pravico do molka in s tem privilegij zoper samoobtožbo. Navedeno izhaja iz 29. člena Ustave RS, ki določa, da mora biti vsakomur, ki je obdolžen kaznivega dejanja, ob popolni enakopravnosti zagotovljena pravica, da se ni dolžan izpovedati zoper sebe ali svoje bližnje, ali priznati krivdo in iz drugega odstavka 55. člena ZP-1, ki določa, da mora prekrškovni organ ob ugotovitvi oziroma obravnavanju prekrška in še pred izdajo odločbe o prekršku, kršitelja obvesti o prekršku in poučiti, da se lahko izjavi o dejstvih oziroma okoliščinah prekrška, da pa tega ni dolžan storiti niti odgovarjati na vprašanja, če se bo izjavil ali odgovarjal, pa ni dolžan izpovedovati zoper sebe ali svoje bližnje. Da lahko posameznik izkoristi privilegij zoper samoobtožbo, je bistveno, da je o tej pravici poučen pravočasno predvsem pa razumljivo in jasno.

Privilegij zoper samoobtožbo temelji na spoštovanju človekovega dostojanstva v kazenskem postopku in velja že ob dejanskem začetku kazenske preiskave, ne šele ob njeni formalni uvedbi. Zato se uporablja tudi v postopkih, v katerih se pod krinko inšpekcijskega ali nadzornega postopka de facto vrši kazenska preiskava oziroma v katerih je dejavnost uradnih oseb usmerjena v zbiranje podatkov za kasnejši kazenski postopek. Drugačno stališče bi pomenilo obid ustavnopravnih jamstev. Privilegij zoper samoobtožbo ne velja v inšpekcijskih in nadzornih postopkih, če ti ne prerastejo v kazensko preiskavo, saj je njihova učinkovitost v javnem interesu. Vendar pa to ne pomeni, da so dokazi iz teh postopkov samodejno neomejeno uporabni v kazenskem postopku. Pri njihovi uporabi je potrebna previdnost, zlasti če so bili pridobljeni brez ustreznih ustavnopravnih jamstev, kot je pouk o pravici do molka (glej odločbo USRS Up-1293/08, z dne 6. 7. 2011).

Za presojo (ne)dovoljenosti izjav kršitelja oziroma obdolženca, ki jih je dal upravnim organom v neprekrškovnem (npr. inšpekcijskem) postopku, je torej ključno, ali je njihova uporaba v prekrškovnem postopku v skladu s privilegijem zoper samoobtožbo, pri čemer je bistveno vprašanje, kdaj zadeva inšpekcijskega nadzora preraste v prekrškovno zadevo, saj ima od tedaj dalje zaradi kaznovalne narave postopka domnevni kršitelj oziroma obdolženec drugačne pravice, vključno s pravico biti opozorjen, da je predmet preiskovanja in dokazovanja. Najbolj splošno je mogoče trenutek, ko se spremeni narava postopka, s tem pa za storilca tudi pravila, po katerih poteka, opredeliti z osredotočenjem prekrškovnega suma na določenega kršitelja z dokaznim standardom, ki ustreza razlogom za sum, da je storil prekršek. Če tedaj uradna oseba, ki vodi neprekrškovni postopek, ustrezno ravna in uvede prekrškovni postopek ter obravnavani osebi poda in ustrezno protokolira pravne pouke po ZP-1, uporaba izjav, ki jih je ta oseba dala po prejetem pravnem pouku, v prekrškovnem postopku ni sporna (te izjave so dejansko že pridobljene v prekrškovnem postopku). V nasprotnem primeru pa se odločba o prekršku na izjave stranke oziroma zavezanca iz upravnega (inšpekcijskega) postopka ne sme opirati (glej več o tem Selinšek, Pravosodni bilten , št. 1/2019, str. 25).