Kdaj se upravni postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, v resnici začne?

Področni zakon določa, da se postopek začne na predlog predstojnika notranje organizacijske enote organa, o zadevi pa nato odloča predstojnik organa. Ali akt predstojnika notranje organizacijske enote organa predstavlja dejanje, s katerim se začne postopek po uradni dolžnosti v smislu ZUP?

Kateri koraki se lahko razumejo že kot začetek postopka po uradni dolžnosti in posledično, s katerim aktom se postopek zaključi, npr. v pristojnosti Agencije RS za okolje, ki je pristojna za uveljavljanje odgovornosti za preprečevanje ali sanacijo okoljske škode, kar je treba poglobljeno ugotavljati, da se postopek sploh uvede= Npr. ali že pomenijo začetek postopka, če še ni prišlo do stika z zavezano stranko: prejem bolj ali manj skopega obvestila o domnevni škodi od drugih organov ali organizacij (npr. inšpekcije, Policija); začetna interna presoja (tehtanje), ali prejete informacije iz obvestil ali medijskih poročil vzpostavljajo verjetnost, da gre za nastanek okoljske škode; pridobivanje podatkov o škodnem dogodku od drugih organov ali organizacij (npr. gasilci, Policija, inšpekcije); izvedba vzorčenja ter kemijske (ali druge) analize?

Upravni postopek po ZUP se lahko začne na dva alternativna načina, odvisno od interesa, ki se uveljavlja (strankin ali javni), in sicer na zahtevo stranke ali po uradni dolžnosti (125. člen ZUP). Po uradni dolžnosti se postopek začne, če zakon ali na zakon oprt predpis tako določa, ali če to terja varstvo javnega interesa ali javne koristi določene z zakonom (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 146).

Po uradni dolžnosti je postopek začet v trenutku, ko organ opravi v ta namen kakršno koli dejanje (127. člen ZUP), a mora iti za dejanje v razmerju do stranke, ne le notranje poslovanje organa. Le redko se po ZUP o začetku postopka izda kak akt (npr. sklep o dovolitvi obnove postopka, gl. prvi odstavek 268. člena ZUP). Za začetek postopka bo veljal npr. trenutek, ko uradna oseba, ki vodi postopek, začne s pridobivanjem in izvajanjem dokazov v upravnem postopku z namenom odločitve o zadevi pri začetku postopka izven uradnih prostorov organa (npr. na terenu pri inšpekcijskem postopku) (Jerovšek (ur.), Komentar ZUP, 2004, str. 393).

Glede na izrecno določbo področnega predpisa, da se postopek začne na predlog predstojnika notranje organizacijske enote, pa je tak akt treba razumeti kot procesno predpostavko za uvedbo postopka in hkrati kot trenutek začetka postopka, in to ne glede na to, kdaj je nato organ, ki sicer vodi postopek in odloča o zadevi, storil prvo dejanje v razmerju do stranke (gl. npr. 81. člen Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS-1), Ur. l. RS, št. 22/00 in nasl.).

Hkrati je ta akt (predlog) treba šteti za akcesorni akt, ki sicer nima narave konkretnega upravnega akta, je pa po svojem bistvu zahteva za izdajo konkretnega upravnega akta in brez nje le-tega ni mogoče izdati. Posledično je izdani upravni akt t. i. zbirna odločba. Z zakonom ali drugim predpisom, ki temelji na zakonu, je namreč lahko določeno, da odloča en organ s sodelovanjem drugega organa. Odločbo, ki se izda v takšni upravni zadevi, imenujemo zbirna (sestavljena, kompleksna) odločba. Sodelovanje drugih organov v postopku ter pri odločanju in izdaji takšne odločbe je utemeljeno zaradi določene zainteresiranosti teh organov v upravni zadevi oziroma zaradi posebne narave upravne zadeve, o kateri je treba odločiti, kaže pa se v tem, da vsak od sodelujočih organov opravi določeno dejanje postopka, šele dejanja vseh organov omogočijo izjavo volje ter pravni obstoj in pravno učinkovanje zbirne odločbe. Zbirna odločba, ki jo izda organ, pristojen za odločanje v upravni zadevi, je osrednji (centralni) akt, sestavni deli tega akta pa so dejanja sodelujočih organov, ki jim zakon oziroma drug predpis priznava pravico do določenega sodelovanja oziroma soodločanja v upravni zadevi. Sodelovanje drugih organov pri izdaji zbirne odločbe se izraža v različnih oblikah. Glede na stopnjo zainteresiranosti v upravni zadevi, v kateri se odloča, je lahko oblika sodelovanja med drugimi, tudi predlog (odločba izdana na predlog drugega organa). Če zakon določa, da se odločba izda na predlog drugega organa, pristojni organ odločbe ne more izdati na lastno pobudo (gl. Androjna in Kerševan, Upravni postopek in upravni spor, 2006, str. 391-396).

Po ZUP se postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, glede na določbo prvega odstavka 127. člena ZUP začne v meritornem smislu, tj. glede preverjanja pogojev za naložitev obveznosti, ko opravi pristojni organ v ta namen prvo procesno dejanje (več glej v Kovač (ur.), Inšpekcijski nadzor, 2016). Da se oficialni postopek začne, morajo biti vsaj verjetno izkazane okoliščine o neskladnosti s področnim zakonom, katerega spoštovanje se nadzira. Zato se pogosto ugotavlja upoštevana dejstva še pred uvedbo postopka, da bi se preverilo, ali sploh obstajajo predpostavke za začetek postopka.

Če se te okoliščine ugotovi, se postopek uvede (127. člen ZUP), o čemer se po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.)) oz. ZUP ne izda posebnega akta, pač pa se začne izvajati dejanja v razmerju do zavezanca, npr. vabilo na ogled ali poziv k izjavi, na kar se glede na izid ugotovitvenega in dokaznega postopka ta zaključi z odločbo ali sklepom o ustavitvi postopka (po 135. členu ZUP; izjemoma tudi z zapisnikom npr. po 28. členu ZIN). Npr. poizvedovanje organa pri drugih organih že šteje kot uvedba postopka (glej sodbo UPRS I U 1609/2013 z dne 13. 2. 2014).

Če pa se okoliščin za uvedbo postopka ne ugotovi vsaj z verjetnostjo, se postopek ne uvede, o čemer se ne izda posamičnega upravnega akta (o neuvedbi), kot izhaja tudi iz sodne prakse (glej npr. sodba UPRS I U 483/2010 z dne 12. 10. 2010), prav tako se tedaj ne izda zaključnega akta, saj se postopek zaključi z odločbo ali sklepom le, če se je sploh začel.

Ugotavljanje določenih okoliščin po področnem zakonu za uvedbo postopka (npr. obstoja škode) torej še ne pomeni nujno začetka postopka, čeprav je meja neredko zabrisana. Če organ na podlagi prejetih informacij, na podlagi katerih ugotavlja, ali je sploh šlo za okoljsko škodo glede na pogoje zakona za uvedbo postopka, in v ta namen tudi npr. izvede ogled oz. analizo tal, to glede na 165. člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-2, Ur. l. RS, št. 44/22 in nasl.) še ne pomeni, da se je uvedel upravni postopek, ampak se šele ugotavlja predpostavke za njegovo uvedbo. Zato se postopek tedaj ne zaključuje kot v primeru uvedbe, z odločbo ali sklepom. Kolikor se ugotovi, da ne gre za določene okoliščine (npr. okoljsko škodo), bo uradna oseba o tem kot izkaz dolžne obravnave npr. prijav drugih organov le napisala uradni zaznamek na podlagi drugega odstavka 74. člena ZUP in tudi navedla, da razlogov za uvedbo postopka ni, a le če je očitno, do npr. okoljske škode oziroma prizadetosti javnega interesa po področnem zakonu ni prišlo. Kolikor pa bi npr. ogled in analize lahko vplivala na procesni in materialni položaj stranke, bi v dvomu - nenazadnje v smislu poštenega postopka - vendar šteli, da je postopek že uveden.