Ali ima prvostopenjski organ možnost sprožiti upravni spor oziroma uporabiti drugo pravno sredstvo zoper odločbo drugostopenjskega upravnega organa, s katero je ta v pritožbenem postopku odpravil odločbo prvostopenjskega upravnega organa in zadevo vrnil v reševanje, če meni, da je drugostopenjski upravni organ prekoračil svoja pooblastila?

Kako mora ravnati prvostopenjski organ v ponovnem postopku, kadar mu drugostopenjski organ naloži ugotavljanje dejanskega stanja ali okoliščin, ki so bile že pravnomočno ugotovljene v ločenem prekrškovnem postopku, ki je podlaga za odločitev prvostopenjskega organa (v konkretnem primeru je pritožbeni organ pri pravnomočni prekrškovni odločbi Policije, na katero prvostopenjski organ opira svojo odločitev, izdano po zakonu, ki ureja pravice in obveznosti v zvezi z orožjem, ocenil, da Policija ni zadostno ugotovila dejanskega stanja, kar je po našem mnenju v nasprotju s pristojnostmi pritožbenega organa, saj je za to pristojno sodišče v sodnem varstvu, nadalje pa je pritožbeni organ naložil prvostopenjskemu upravnemu organu tudi, da naj v ponovljenem postopku ugotovi vse okoliščine prekrška po zakonu, ki ureja varstvo javnega reda in miru, ki ga je obravnavala in pravnomočno zaključila Policija) ter ali je pri tem vezan na pravno mnenje in napotke drugostopenjskega upravnega organa?

Organ in uradno osebo zavezuje pri odločanju le zakon in je v teh okvirih samostojen(na). Uradna oseba samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in v tem okviru ugotavlja dejstva in okoliščine ter na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin uporablja predpise oziroma splošne akte izdane za izvrševanje javnih pooblastil. 12. člen ZUP temelji na drugem odstavku 120. člena Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. L. RS, št. 33/91-I in nasl.), ki določa, da organu opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Da bi organ in njegova uradna oseba lahko ugotovila resnično stanje stvari in zagotavljala spoštovanje zakonitosti, potrebuje samostojnost oziroma neodvisnost, ki jo zagotavlja to načelo. Gre za samostojnost organa v razmerju do drugih organov oziroma vej oblasti. Organ je v konkretni zadevi vezan le na ustavo, zakone, podzakonske predpise, predpise samoupravnih lokalnih skupnosti in splošne akte izdane za izvrševanje javnih pooblastil in predpise Evropske unije (glej Kovač in Jerovšek, 2024, Upravni postopek in upravni spor, str. 64).

Samostojnost organa prve stopnje pri odločanju lahko omeji samo zakon. Samostojnost organa pri odločanju je omejena, kadar drugostopenjski organ v pritožbenem postopku odpravi odločbo zaradi nezakonitosti in mora prvostopenjski organ pri ponovnem odločanju ravnati po navodilih pritožbenega organa iz njegove odločbe (tretji odstavek 251. člena ZUP). Za dovoljen poseg v samostojnost gre tudi, če je sodišče s sodbo v upravnem sporu odpravilo upravni akt in naložilo, da mora tožena stranka pri ponovnem odločanju upoštevati stališča, ki se tičejo postopka in da je organ vezan na pravno mnenje sodišča iz njegove sodbe. Drugostopenjska upravna ali sodna odločba, ki vsebuje pravna mnenja o nezakonitosti prejšnjega postopka ali nepravilni ugotovitvi dejanskega stanja ali nepravilni uporabi materialnega prava, pomeni pravno kvalifikacijo o nezakonitem ravnanju nižjih organov v prejšnjem postopku. S tem je relativno omejena samo samostojnost uradne osebe, saj v ponovnem odločanju še vedno samostojno presoja dejstva in okoliščine pomembne za odločitev in uporablja predpise. Samovoljno neupoštevanje pravnega mnenja instančnega organa ali sodišča pri ponovnem odločanju daje stranki pravico zahtevati dokončno odločitev od organa ali sodišča, ki je v svoji odločbi zavzelo obvezno pravno mnenje (drugi odstavek 251. člena ZUP, enako ZUS-1). Organ prve stopnje je v posamični zadevi torej vezan na odločitev druge stopnje o načinu vodenja postopka (prav tam, str. 66). Glede na uspeh dopolnjenega postopka organ prve stopnje izda odločbo z enako ali z drugačno vsebino, kot je bila prvostopenjska odločba. Tudi zoper novo odločbo, ki jo izda organ prve stopnje, ima stranka pravico pritožbe. V primeru, da organ prve stopnje ob ponovnem odločanju ne sledi opozorilom o potrebni dopolnitvi postopka in ne ravna v skladu z odločbo organa druge stopnje, organ druge stopnje ob ponovni obravnavi pritožbe reši zadevo sam (četrti odstavek 251. člena ZUP). To določbo je treba razumeti tako, da je z njo urejena sankcija, kadar organ prve stopnje ne spoštuje (predhodne) pritožbene odločbe organa druge stopnje: tedaj drugostopenjski organ vselej sam reši zadevo. Kot določa zakon, lahko v takem primeru organ druge stopnje zaradi ekonomičnosti in hitrosti postopka naloži organu prve stopnje, da v določenem roku opravi posamezna procesna dejanja in mu pošlje zbrane podatke in torej vnovič uporabi posebno obliko pravne pomoči (v smislu prvega odstavka 251. člena ZUP), pri tem pa sam zadrži pristojnost, da v zadevi odloči. ZUP torej ne nalaga obveznega drugostopenjskega vsebinskega odločanja o upravni zadevi v vseh primerih, v katerih je bila predhodna odločba že odpravljena v predhodnem pritožbenem postopku. S tega vidika je v vseh drugih primerih stvar procesne diskrecije iz tretjega odstavka 251. člena ZUP, po kateri mora upravni organ druge stopnje presoditi, kaj je ugodneje za stranko, da se odločanje v tej upravni zadevi čim hitreje konča (glej tudi načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi iz 7. člena ZUP) (glej Kerševan, v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 2. knjiga, komentar k 251. členu, str. 610).

Če pa je organ prve stopnje prepričan, da je drugostopenjski organ s svojo odločitvijo očitno prekoračil svoje pristojnosti ali ravnal v nasprotju z zakonom ali sodno prakso, lahko na to izrecno opozori v obrazložitvi svoje nove odločbe oziroma izvede postopek tako, da se sklicuje na relevantno sodno prakso (ki vsebinsko nasprotuje stališču drugostopenjskega organa). Če pride v nadaljevanju do upravnega spora, pa sodišče presoja tudi utemeljenost in pravilnost napotkov drugostopenjskega organa, katerega stališča in odločitve so zavezujoče tako za prvostopenjski kot tudi drugostopenjski upravni organ.

V skladu z drugo točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi če spozna, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora, zato ker so bili zmotno presojeni dokazi, ker so ugotovljena dejstva v nasprotju s podatki spisa, ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena ali ker je bil iz ugotovljenih dejstev narejen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je treba pravo dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku. Če sodišče upravni akt odpravi, vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Pristojni organ mora nato izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, oziroma v roku, ki ga določi sodišče. Pri tem je vezan na izrek sodbe in na dejansko stanje, ki ga je sodišče ugotovilo na glavni obravnavi v postopku, v katerem je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, ter na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Na pravno mnenje in stališča sodišča je vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča.

Upravni spor sledi dokončni presoji v upravnem postopku, po pravnomočnosti v upravnem sporu pa sta možni še dve obliki pravnega varstva, to sta ustavna pritožba na Ustavno sodišče Republike Slovenije ob kršitvah URS in tožba na Evropsko sodišče za človekove pravice ob kršitvah Evropske konvencije o človekovih pravicah (Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7, 9, 10 in 11 (MKVCP, Ur. l. RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/94) (glej Kovač in Jerovšek, 2024, Upravni postopek in upravni spor, str. 291). Pomembno je, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo upravni akti, s katerim je bil na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev postopek odločanja o zadevi končan. Če je bila prvostopenjska odločba z upravno odločbo (upravnim aktom) drugostopenjskega organa odpravljena in upravna zadeva vrnjena v novo odločanje prvostopenjskemu upravnemu ali drugemu organu, zoper to odločbo tako ni dopusten upravni spor, ker postopek o zadevi še ni končan. Upravni spor je mogoče začeti samo zoper dokončen akt, s katerim je vsebinsko odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Gre torej za dve vprašanji, kdaj je postopek končan in s kakšno odločitvijo se lahko konča. Če pritožbeni organ ugodi pritožbi ter odpravi prvostopenjski upravni akt in zadevo vrne v novo odločanje, glede na ZUS-1 postopek ni končan. Takega akta ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj bo moral ponovno o zadevi vsebinsko odločiti pristojni organ, še preden bo lahko sprožen upravni spor. Ni mogoče sprožiti upravnega spora zoper upravni akt, ki ga je organ odpravil ali razveljavil, saj takega akta ni več in zato ne more biti podvržen sodnemu nadzoru, ker tudi ne proizvaja pravnih učinkov. Taka rešitev zmanjšuje število upravnih sporov. Obstaja pa potencialna možnost, da bi lahko v posameznih primerih to vodilo do zlorab, v katerih bi drugostopenjski organi znova in znova odpravljali odločitve nižjih organov ter vračali zadeve v ponovno odločanje. Zakon zato tudi omogoča, da lahko stranka sproži upravni spor, če v neki zadevi v roku treh let od začetka postopka ni izdan dokončen upravni akt, ne glede na to, ali je bil pri izdaji upravnega akta ta kdaj odpravljen v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, razen če je bil postopek ustavljen (prav tam, str. 295).

Tožnik je po 17. členu ZUS-1 oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta in z odločitvijo ni zadovoljna, ali oseba, ki je po 142. členu ZUP ali po posebnem zakonu zahtevala vstop v upravni postopek in je izkazala pravni interes. Tožnik je lahko tudi prizadeta oseba kot stranka v upravnem sporu in kot tožnik ali udeleženec upravnega spora je lahko tudi zastopnik javnega interesa. Toženec je na drugi strani država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, katere organi so izdali upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja vsebinsko končan. V skladu s četrtim odstavkom 17. člena ZUS-1 tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku. Prav tako ne more biti tožnik katerikoli prvostopenjski ali drugostopenjski organ, ki je odločal ali je bil udeležen pri odločanju, če gre za odločbo dveh ali več organov po 208. členu ZUP (prav tam, str. 302 in 303).

Glede področne zakonodaje, relevantne v pričujočem primeru, pa velja poudariti, da v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 16. člena Zakona o orožju (ZOro-1) (Ur. l. RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo in nasl.) posameznik v nobenem primeru ni zanesljiv, če je pravnomočno obsojen za naklepno kaznivo dejanje ali kaznovan za prekršek zoper javni red in mir z elementi nasilja in je zaradi tega neprimeren za posedovanje ali rokovanje z orožjem ali je zaradi tega od njega mogoče pričakovati, da bo orožje zlorabil. Navedena določba je bila nazadnje spremenjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o orožju (ZOro-1C) (Ur. l. RS, št. 125/21 z dne 30. 7. 2021). Pred tem je navedena alineja (vse od leta 2004) določala, da posameznik v nobenem primeru ni zanesljiv, če je pravnomočno obsojen za naklepno kaznivo dejanje, zaradi katerega je neprimeren za posedovanje oziroma rokovanje z orožjem ali je od njega mogoče pričakovati, da bo orožje zlorabil.

Pri odločanju o (ne)zanesljivosti posameznika (16. člen ZOro-1 v povezavi s 3. točko drugega odstavka 14. člena ZOro-1) je potrebno ves čas paziti na temeljni namen ZOro-1, tj. na dolžnost varovati življenja, zdravje in varnosti ljudi ter javni red. Zavrnitev izdaje ali odvzem orožne listine tako nikoli ni avtomatična posledica obsodbe za prekršek zoper javni red in mir z elementi nasilja, temveč se mora v teh primerih ugotoviti vse okoliščine prekrška, še zlasti stopnjo nasilja ter siceršnje ravnanje in obnašanje posameznika. To že zlasti velja, ko je za prekršek izdan plačilni nalog, iz katerega niso razvidne okoliščine prekrška. Poleg tega pa Zakon o varstvu javnega reda in miru (ZJRM-2) (Ur. l. RS, št. 112/25) opredeljuje tudi prekrške (npr. kdor se vede na nesramen, žaljiv način), ki ne spadajo med prekrške zoper javni red in mir z elementi nasilja, kot jih predvideva ZOro-1. Z vidika pravic posameznika v razmerju do javnega interesa oziroma koristi, določbe ZOro-1 tako pri ugotavljanju (ne)zanesljivosti ne dopuščajo avtomatizma pri odločanju, temveč je potrebno v postopku obravnavati vsak primer kaznovanosti posebej in gre v tem smislu za odločanje po prostem preudarku (drugi in tretji odstavek 6. člena ZUP, glej tudi primer Obrazložitev odločanja po prostem preudarku ali diskreciji) (glej Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o orožju, EPA 851-VIII, obrazložitev k 11. in 12. členu).

Potrebno je poudariti, da prvostopenjski upravni organ zoper odločbo drugostopenjskega upravnega organa ne more sprožiti upravnega spora ali drugega pravnega sredstva v lastnem imenu. Pravna sredstva v upravnem postopku in upravnem sporu so namenjena varstvu pravic in obveznosti strank ter varstvu javnega interesa, ne pa razreševanju nesoglasij med organi iste veje oblasti. Takšno ravnanje bi pomenilo t. i. »popačenje oblasti«, zato bi bila morebitna tožba organa zavržena. Izjemoma se lahko isti učinek doseže preko državnega odvetništva, če to na pobudo organa presodi, da so za ukrepanje izpolnjeni zakonski pogoji.