Kako se v (zavrnilni) odločbi obrazloži uporaba prostega preudarka ali diskrecijskega odločanja?

Diskrecijska pravica oziroma pravica do prostega preudarka je pravica, ki je najpogosteje dana organom v primerih, v katerih zakonodajalec ne more predvideti vseh okoliščin, ki so pomembne za odločitev v konkretnem primeru (glej Čebulj v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 6. členu, str. 105).

Odločanje po prostem preudarku daje organu pristojnost, da glede na ugotovljeno dejansko stanje izbere med več pravno mogočimi odločitvami tisto, ki je ob upoštevanju javne koristi (interesa) najbolj ustrezna oziroma smotrna (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 41). Namen zaradi katerega je pooblastilo za diskrecijsko odločanje podano, je praviloma varovanje pravic drugih oz. varovanje neke javne koristi, ki ima temelj v Ustavi RS (npr. varovanje varnosti države). Ta namen mora biti v zakonu, ki podaja pooblastilo jasno določen oz. določljiv, to pomeni, da mora biti iz tega zakona jasno razvidna javna korist, katere varovanje je namen (glej Čebulj v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 6. členu, str. 108 in opombo št. 116).

Diskrecijsko odločanje je lahko podeljeno samo z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti. Iz določbe 2. in 3. odstavka 6. člena ZUP je razvidno, da je prosti preudarek dan le glede uporabe materialnih predpisov pri odločanju. Gre torej za institut materialnega prava, ki determinira polje v katerem se pri odločanju o pravici ali obveznosti sme gibati organ (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 41). Tako odločanje ne pomeni samovolje, saj mora organ pri iskanju rešitev vselej upoštevati javni interes. Vsako drugačno ravnanje pomeni nezakonito odločanje ter zlorabo oblasti (glej Čebulj v Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 105).

Iz tretjega odstavka 6. člena ZUP, po katerem mora organ tudi v upravnih zadevah, v katerih je upravičen odločati po prostem preudarku, postopati po pravilih upravnega postopka, torej po ZUP in zakonu, ki ureja posebni upravni postopek, izhaja, da pri uporabi pravil upravnega postopka ni diskrecijske pravice. Od procesne zakonitosti torej ni odstopanj (glej Čebulj v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 6. členu, str. 106, glej tudi sodbo UPRS U 26/2007 z dne 31. 5. 2007).

Zakonitost odločbe je v primeru odločanja po prostem preudarku zagotovljena, če organ odločbo izda v mejah pooblastila in v skladu z namenom zaradi katerega mu je bilo pooblastilo za prosti preudarek dano. Zakon mora opredeliti obseg in namen, ki ga je treba pri odločanju doseči. Ne samo, da organ veže načelo zakonitosti, ki se pri diskrecijskem odločanju kaže še strožje, organ mora ostati tudi znotraj splošnih načel, torej načela enakosti, vezanosti na lastne odločitve, primerljivosti enakih primerov in na dopustno interpretacijo prava. Načelo od organa zahteva, da uravnoteži težo posledice in težo javne koristi. Če z odločbo te meje načel preseže, je tak upravni akt materialno nezakonit in zaradi prekoračitve namena in obsega prostega preudarka je tako odločbo mogoče izpodbijati (zaradi kršitve materialnega prava) v pritožbenem postopku in upravnem sporu (glej Kovač in Jerovšek, prav tam str. 42).

Prostega preudarka ne smemo povezovati ali celo zamenjevati s postopkovnim načelom o pooblastilu organu do proste presoje dokazov, po katerem ravna uradna oseba pri vrednotenju dokazov v postopku ugotavljanja dejanskega stanja. Uradna oseba samostojno vrednoti in presoja dokaze po lastnem prepričanju. Nekateri menijo, da je tudi izbira dokazov neke vrste prosti preudarek. V resnici pripelje le do izbire dokazov, ki imajo največjo dokazno moč, medtem ko mora biti dejansko stanje ugotovljeno v skladu z materialno resnico. Lahko bi rekli, da uradna oseba ravna po svojem lastnem preudarku le pri odločanju, katere dokaze bo uporabila ali izvedla, ne pa kako jih bo presodila, čeprav mora tudi pri odločanju o izvedbi posameznih dokazov primarno slediti materialni resnici, zato a priori ne more samovoljno zavrniti izvedbe dokazov, če bi vplivali na ugotovljeno dejansko sanje. Da bi tudi v primerih odločanja po prostem preudarku zadostili določbam tega načela oziroma drugega odstavka 120. člena in četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, mora zakon določiti vse bistvene sestavine za delovanje organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu. Peti odstavek 214. člena ZUP določa, da mora organ v obrazložitvi odločbe navesti zakon, ki mu daje diskrecijsko pooblastilo, razloge, zakaj je tako odločil, ter kako je uporabil obseg in namen prostega preudarka. Iz obrazložitve mora biti razvidno, kaj je v danih okoliščinah štel za najprimernejšo odločitev (glej Kovač in Jerovšek, prav tam, str. 43).

Zahtevnost odločanja v upravni zadevi na podlagi diskrecijske pravice se kaže še posebej v zahtevnosti obrazložitve diskrecijske odločbe. Iz le-te mora biti razvidno, ali je organ dovolj natančno in ustrezno ugotovil dejansko stanje, navedena morajo biti vsa merila presoje, ki so bila uporabljena pri odločanju. Obrazložitev mora vsebovati tudi vse miselne preudarke upravnega organa, tako, da stranka lahko spozna, kateri razlogi so vplivali na končno odločitev upravnega organa. Podobno je tudi stališče upravnosodne prakse. Da lahko sodišče opravi presojo zakonitosti odločbe, izdane po prostem preudarku, mora obrazložitev vsebovati dovolj natančno ugotovljeno konkretno dejansko stanje in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo v izreku odločbe navedeno obrazložitev (glej Čebulj v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 6. členu, str. 108 in 109 in v opombi št. 122 navedeno sodno prakso).

Odločanje na podlagi diskrecijske pravice je še zahtevnejše, ker zakonodajalec namen, zaradi katerega daje pooblastilo za diskrecijsko odločanje, praviloma opredeljuje z nedoločenimi pravnimi pojmi, kot so: življenje in zdravje ljudi, javni red in mir, varnost države, nevarnost za obrambo države ali celo v skladu z nacionalnim interesom (na primer po 10. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS, Uradni list RS, št. 24/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl.). Nedoločene pravne pojme mora upravni organ v postopku odločanja v upravni zadevi napolniti z vsebino glede na okoliščine zadeve. Razlika med diskrecijskim odločanjem in nedoločenimi pravnimi pojmi je predvsem v tem, da je prosti preudarek naravnan na ravnanje organa, nedoločeni pravni pojmi pa so usmerjeni na opredeljevanje dejanskega stanu v pravni normi. Diskrecijski pravici se približuje le, koliko ima upravni organ pri uporabi (napolnjevanju vsebine) nedoločenega pravnega pojma določeno polje lastne presoje, ki pa je seveda podvržena instančnemu in sodnemu nadzoru (glej Čebulj v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 6. členu, str. 109). Zato gre pri nedoločenih pravnih pojmih za nepravi prosti preudarek, ki je glede pravilne uporabe podvržen polni presoji zakonitosti v okviru doktrine o interpretaciji prava (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 41, glede uporabe nedoločenih pravnih pojmov na področju upravnega prava glej tudi primer št. 567, na področju tujskega prava pa glej tudi sklep VSRS I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019).

214. člen ZUP navaja vsebino in obliko obrazložitve upravne odločbe. Določa kaj mora obrazložitev zajemati, da bo ta razumljiva in predvsem zakonita. Ločimo več vrst odločb glede na obseg obrazložitve. Polna obrazložitev je pravilo, skrajšana obrazložitev pride v poštev v enostavnejših zadevah, odločbe brez obrazložitve pa vsbeujejo le izrek v obliki uradnega zaznamka, če tako določi področni predpis ali gre za primer, naveden v 218. členu ZUP. Polna obrazložitev obsega na kratko povzet zahtevek stranke, če se je postopek pričel po uradni dolžnosti in tudi navedbo predpisa, ki pooblašča organ, da začne postopek, ugotovljeno dejansko stanje, ter odločilne razloge in dokaze, s katerimi je bilo ugotovljeno; ugovore zoper izvedene dokaze, ugovore morebitnih nasprotnih strank, navedbe s čim so bili ugovori nasprotnih strank zavrnjeni; razloge, ki ob ugotovljenem dejanskem stanju narekujejo tako odločbo; navedbo materialnih predpisov, ki so bili uporabljeni in se nanje odločba opira; razloge, zakaj ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank; navedbo člena predpisa, ki določa klavzulo o nesuspenzivnosti pritožbe; razloge, zakaj je soglasodajalec odrekel soglasje ali sklicevanje nanj, če je k odločbi priloženo soglasje. In če organ odloča po prostem preudarku - diskreciji mora obrazložitev odločbe vsebovati še razloge za to, namen in obseg diskrecije (glej Kovač in Jerovšek, prav tam, str. 225).

Obrazložitev se nanaša na vse točke izreka. Če obrazložitev nima vseh sestavin, se odločbe ne da preizkusiti in je zato izpodbojna (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

V instančnem (pritožbenem) nadzoru ZUP daje pritožbenemu organu v prvem odstavku 252. člena pooblastilo, da odpravi diskrecijsko odločbo prve stopnje in sam reši zadevo, če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo. To pomeni, da pritožbeni organ na podlagi dejanskega stanja in okoliščin, ki jih je ugotovil prvostopenjski organ, ugotovi, da ta na podlagi prostega preudarka ni izbral rešitve, ki bi najbolj ustrezala konkretnemu problemu. Poleg tega 251. člen ZUP pooblašča pritožbeni organ, da spremeni (tudi diskrecijsko) odločbo v korist stranke, če ugotovi, da je odločba glede ugotovljenih dejstev in glede uporabe zakona pravilna, da pa je mogoče namen, zaradi katerega je bila odločba izdana, doseči tudi z drugimi sredstvi, ki so za stranko ugodnejša. V tej določbi se kaže načelo sorazmernosti kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave RS (glej Čebulj v Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 109 in 110, in Kovač in Jerovšek, prav tam, str. 45).