Ali je dopustna obnova postopka po uradni dolžnosti, če je upravni organ izdajal odločbe na podlagi podatkov drugih institucij, ki so se sedaj izkazali kot napačni?

Natančneje: davčni organ je nekaj zadnjih let izdal več odločb o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) na podlagi napačnih vhodnih podatkov, ki jih je posredovala očbina po legi nepremičnin, za katere se odmerja nadomestilo. Te nepravilnosti so bile ugotovljene naknadno, odgovorna uradna oseba iz občinske uprave pa je bila zaradi zavestno napačnega posredovanja napačnih podatkov, ki so vodili v nižje odmere, tudi disciplinsko kaznovana. Ali lahko občina, ki sicer ni stranka postopka, o tem obvesti FURS in predlaga uporabo izrednih pravnih sredstev ob upoštevanju prizadetega javnega interesa zaradi bistveno prenizke odmere in s tem oškodovanja lokalnega proračuna?

Poseg v že izdane in dokončne oz. pravnomočne upravne odločbe je dovoljen po 158. členu Ustave le izjemoma ob večjih napakah in v mejah zakona, ko gre za določena pravna sredstva za določene napake, omejitveni roki, legitimacija itd. (več v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 238 in nasl.).

To velja tudi pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, zato je treba izhajati iz ureditve izrednih pravnih sredstev v davčnem postopku, kot določata ZUP in Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2, Ur. l. RS, št. 117/06 in nasl. Odmera NUSZ je namreč upravna zadeva, za katero se uporabljajo določbe posebnih materialnih in procesnih zakonov oziroma odlokov o NUSZ (lex specialis), medtem ko se ZUP uporablja subsidiarno, in sicer v obsegu, v katerem materialni predpis niti ZDavP-2 posameznega vprašanja ne ureja drugače, zlasti na ravni temeljnih načel zakonitosti in varstva javnega interesa (prim. 6. in 7. člen ZUP).

Najprej je treba presoditi, ali pride v poštev uporaba nadzorstvene pravice po 88. členu ZDavP-2 oziroma 274. in nasl. členov ZUP. Ta institut omogoča odpravo, razveljavitev ali spremembo odmerne odločbe, če je z njo očitno prekršen materialni zakon, vendar njegova uporaba ni namenjena odpravljanju posledic napačno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Tako teorija kot upravna praksa poudarjata, da nadzorstvena pravica ni namenjena popravljanju odločb, ki temeljijo na nepravilnih ali netočnih vhodnih podatkih, temveč posegom v primerih očitne napačne uporabe materialnega prava (prim. Kerševan v Kovač (ur.), Davčno pravo med teorijo in prakso s komentarjem 70.-90. člena ZDavP-2, 2021). Ker v obravnavanem primeru nepravilnosti izvirajo iz napačnih podatkov, ki so vplivali na ugotovitev dejanskega stanja, in ne iz napačne razlage materialnega predpisa, pa 88. člen ZDavP-2 praviloma ne predstavlja ustrezne pravne podlage za poseg v odločbe.

Osrednji institut za presojo položaja iz vprašanja pa je obnova davčnega postopka po 89. členu ZDavP-2 oziroma 260. in nasl. členih ZUP. Te določbe omogočajo obnovo postopka tudi po uradni dolžnosti, če davčni organ izve za nova dejstva ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi lahko privedli do drugačne odločbe, če bi bili uporabljeni že v prejšnjem postopku. V davčnopravni teoriji in praksi, enako kot sicer na podlagi ZUP, se kot obnovitveni razlog štejejo tudi t. i. stara nova dejstva, torej dejstva, ki so obstajala že v času prvotnega odločanja, vendar organ zanje ni vedel ali jih ni mogel upoštevati. Napačni vhodni podatki, ki jih je organ lokalne samouprave posredoval davčnemu organu in so predstavljali podlago za odmero NUSZ, sodijo v to kategorijo, saj ne gre za okoliščine, nastale po izdaji odločbe, temveč za nepravilno ugotovljeno dejansko stanje v prvotnem postopku. Takšno razumevanje je skladno tudi s sodno prakso UPRS, po kateri obnovitveni razlog ne morejo biti dejstva ali dokazi, nastali po izdaji odločbe, lahko pa to postanejo dejstva, ki so obstajala že ob odločanju, vendar niso bila uporabljena (npr. sodba UPRS II U 544/2017-10 z dne 4. 9. 2019 in sodba UPRS III U 38/2019-6 z dne 21. 1. 2021). Iz sodne prakse izhaja tudi, da naknadna poprava podatkov v evidencah sama po sebi ne učinkuje avtomatično na že izdane odločbe, temveč je za poseg vanje potreben zakonit postopek izrednega pravnega sredstva.

Obnova postopka pa je časovno strogo omejena, tudi pri obnovi po uradni dolžnosti. Davčni organ jo mora začeti v šestih mesecih od dneva, ko izve za nova dejstva ali dokaze (subjektivni rok), najpozneje pa v petih letih od vročitve posamezne odločbe zavezancu za davek (objektivni rok). Po poteku petletnega objektivnega roka obnova postopka ni več dopustna, ne glede na težo ugotovljenih nepravilnosti ali prizadet javni interes. Obnova postopka je tako mogoča le za tista davčna obdobja, za katera petletni rok od vročitve odločb še ni potekel. Dejstvo, da je bila odgovorna uradna oseba disciplinsko kaznovana, pa samo po sebi ne vpliva na dopustnost obnove postopka, saj ZDavP-2 obnovo veže izključno na obstoj obnovitvenega razloga in spoštovanje zakonskih rokov.

Posebno pozornost je treba nameniti tudi procesnemu položaju občine. Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ, Ur. l. RS, št. 44/97 in nasl.) občini priznava vlogo nosilke javnega interesa in upravičenke do prihodkov iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (prim. 6. in 9. člen ZSZ), vendar te določbe ne urejajo njenega procesnega položaja v postopku odmere NUSZ. Ker gre za davčni postopek, se vprašanje udeležencev postopka presoja po ZDavP-2, subsidiarno po ZUP. V skladu s splošno opredelitvijo stranke po 43. členu ZUP je stranka postopka le oseba, na katere pravico ali obveznost odločba neposredno vpliva, kar v postopku odmere NUSZ pomeni davčnega zavezanca, ne pa občine. Tako tudi sodna praksa (glej sodbo UPRS III U 258/2015-18 z dne 10. 3. 2017, prim. Kovač, Novejša sodna praksa o statusih in položajih strank v davčnih postopkih, Podjetje in delo, št. 2/2020, glej tudi primer Možnost posega v dokončne davčne odločbe zaradi novih dokazov ali sodne prakse). Pri tem pobuda tretje osebe za uporabo izrednega pravnega sredstva ne predstavlja procesnega predloga, temveč informacijo, ki jo mora organ presoditi v okviru svojih zakonskih pristojnosti. Občina zato nima procesne pravice zahtevati obnove postopka, lahko pa davčni organ obvesti o ugotovljenih nepravilnostih in mu posreduje relevantna dejstva ter dokaze, medtem ko je odločitev o začetku obnove postopka po uradni dolžnosti v izključni pristojnosti davčnega organa.