Organ prve stopnje je prejel zahtevo, sestavljeno iz treh delov. Pri odločanju je v enem delu stranki ugodil, drugi del je zavrnil z odločbo, tretji del pa je spregledal in o njem ni odločil (npr. pri priznavanju treh opravljenih izpitov na fakulteti). Stranka je vložila pritožbo zoper odločbo glede drugega dela in glede neodločitve o tretjem delu zahteve.

Ali lahko organ druge stopnje ob odločanju o pritožbi na podlagi načela ekonomičnosti odloči tudi o spregledanem delu zahtevka, ki na prvi stopnji še ni bil obravnavan? Ali se pritožba v delu, ki se nanaša na del zahtevka, o katerem še ni bilo odločeno, lahko šteje kot predlog za izdajo dopolnilne odločbe in se pritožba v tem delu vrne organu prve stopnje v odločanje?

Odločba se izda po zaključenem ugotovitvenem in dokaznem postopku v zadevi in praviloma obsega odločitev o vseh odprtih vprašanjih v postopku, skladno z drugim odstavkom 207. člena ZUP (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 205). Ko organ z odločbo ne odloči o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, lahko na predlog stranke ali po uradni dolžnosti izda dopolnilno odločbo, tj. odločbo o vprašanjih, ki v že izdani odločni niso zajeta (prvi odstavek 220. člena ZUP).

Dopolnilna odločba se lahko izda, kadar določeno vprašanje, ki je bilo predmet postopka, sploh ni bilo rešeno, pa tudi takrat, ko ni bilo rešeno v celoti. Ni pa mogoče z dopolnilno odločbo dopolnjevati razlogov prej izdane odločbe, prav tako ne (v škodo ali korist stranke) spreminjati odločitve o zahtevku, s katero je že bilo pravnomočno odločeno o predmetu postopka (glej primer Dopustnost izdaje dopolnilne odločbe). Morebitno nepopolno ali nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ne more biti razlog za izdajo dopolnilne odločbe (glej primer Spreminjanje izreka z dopolnilno odločbo in sodbo VSRS VIII Ips 126/99 z dne 23. 11. 1999 ter sodbo in sklep UPRS I U 2219/2009 z dne 6. 5. 2010). Dopolnilna odločba se lahko izda brez novega ugotovitvenega postopka le takrat, ko so bila v postopku že ugotovljena vsa dejstva, potrebna za odločanje (drugi odstavek 220. člena ZUP, glej tudi UPRS sodbo UPRS I U 9/2015 z dne 20. 1. 2015). Vložitev zahteve za izdajo ali izdaja dopolnilne odločbe po uradni dolžnosti ni vezana na rok (četrti odstavek 220. člena ZUP), glede pravnih sredstev in izvršbe pa se dopolnilna odločba šteje za samostojno odločbo (tretji odstavek 220. člena ZUP).

V danem primeru gre za to, da o delu strankinega zahtevka na prvi stopnji še ni bilo odločeno. Ne glede na strankino poimenovanje pa je treba vlogo (ali del le-te) vedno presojati po vsebini in ne poimenovanju (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 120). V tem delu se pritožbo stranke tako obravnava kot predlog za izdajo dopolnilne odločbe po 220. členu ZUP.

Organ druge stopnje o tem predlogu (in tudi ne po uradni dolžnosti) oziroma o (le!) na videz ekonomični združitvi pritožbe zoper zavrnilno določitev in s pregledanega dela zadeve ne more odločati, saj lahko po 247. členu ZUP preizkuša le zakonitost in pravilnost obstoječe, izpodbijane odločbe/itve, ne pa odloča na prvi stopnji. Ker odločba o spregledanem delu postopka sploh še ni bila izdana, pritožbeni preizkus v tem obsegu oziroma delu ni mogoč.

Če pristojni organ ni odločil o vseh vprašanjih, ki so predmet postopka, lahko to pomanjkljivost odpravi le ta, ne pa njemu nadrejeni organ (glej sklep VSRS U 1/2019-13 z dne 13. 2. 2019). Smisel navedene ureditve instituta dopolnilne odločbe je v tem, da bi šlo v pritožbenem postopku, če bi o spregledanem zahtevku odločal organ druge stopnje, dejansko za prvo odločanje v zadevi, kar ne bi pomenilo le kršitev določb ZUP, pač pa tudi strankine pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.), ki zagotavlja pravico do pritožbe oziroma drugega pravnega sredstva zoper odločbo upravnega organa.

Zato je ne glede na morebitno ekonomičnost postopka nujno, da pritožbeni organ vlogo stranke, ki po vsebini predstavlja predlog za izdajo dopolnilne odločbe, odstopi organu prve stopnje v pristojno odločanje, pri čemer bo ta postopal po 220. členu ZUP. Zoper izdano dopolnilno odločbo bo nato stranka še imela možnost vložiti pritožbo, kar ohranja dvostopenjsko odločanje in ustavno pravico do pravnega varstva.

Drugačna rešitev bi bila ustrezna le, če bi stranka izrecno izjavila - v originalni pritožbi ali po pozivu organa zaradi jasnosti vloge-, da se v spregledanem delu zahtevka pritožuje zaradi molka organa (glej 222. člen ZUP), ker je že potekel rok za odločitev na prvi stopnji. Spregled (dela) zahtevka namreč ni razlog, da bi druga stopnja podaljševala rok prvi stopnji, takrat bi o zahtevku druga stopnja lahko oziroma morala odločiti. Tudi v tem primeru bi se pritožba obravnavala po vsebini, saj molk organa vzpostavlja fikcijo negativne odločitve, torej organ druge stopnje ugotovi in presodi razloge, zaradi katerih bi o zadevi moral odločiti sam ali določi rok, v katerem mora odločiti organ prve stopnje.