Področni zakon (npr. Zakon o dolgotrajni oskrbi) določa, da se po izvršljivosti odločbe o priznanju pravice po tem zakonu sklene pogodba (npr. pogodba o začasnem osebnem načrtu glede pravice do oskrbovalca družinskega člana), s katero se podrobneje določi izvrševanje priznane pravice. Kakšna je pravna narava te pogodbe z vidika (ne)uporabe ZUP, saj je bil upravni postopek z izdajo odločbe že zaključen?

Ali se v primeru, da stranka ne govori slovenskega jezika, za namen sklenitve te pogodbe lahko postavi tolmač po ZUP? Kdo nosi v tem primeru stroške tolmača?

ZUP se uporablja v upravnih zadevah, ki so opredeljene v 2. členu istega zakona oziroma kot take s področnimi zakoni, tj. običajno s sklicem na podrejeno rabo ZUP, V upravnih zadevah gre za enostransko in oblastno odločanje o pravicah, pravnih koristih in obveznostih, ki jih ureja upravno pravo. Z odločanjem se primarno varuje javni interes, kot ga z vzpostavitvijo (materialnopravnih) pravic, pravnih koristi ali obveznosti opredeli zakonodajalec. Pravila ZUP pa se v skladu s 4. členom ZUP smiselno uporabljajo tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki niso upravne zadeve, če področja niso urejena s posebnih zakonom (glej Kovač in Kerševan (ur.), 2022, 1. knjiga, komentar k 3. in 4. členu ZUP). V povezavi z upravnim odločanjem pa se večkrat pojavijo tudi civilnopravna (npr. pri koncesijah) ali kazenskopravna (npr. pri inšpekcijskem nadzoru) razmerja in akti, zato je treba jasno določiti pravno naravo razmerja v določeni fazi in posamičnih aktov. Le tako se lahko pravilno opredeli, kateri procesni zakon se uporabi za ustrezno realizacijo varovanih pravnih interesov, tj. v javnem (kaznovalnem in upravnem) pravu v koliziji med javnim in zasebnimi interesi, v civilnem pravu pa med različnimi zasebnimi pravnimi interesi o razlikovanju med temi tipi razmerij glej Kovač P.,  Izzivi alternativnega reševanja sporov v upravnih razmerjih v Sloveniji in širše. Zbornik znanstvenih razprav, 2016, str. 69–97, Tabela 1, poglobljeno pa zlasti Štemberger K., Upravne pogodbe v slovenskem pravu, doktorska disertacija, 2022, PF UL).

Zakonodajalec je s smiselno uporabo ZUP v javnopravnih zadevah zapolnil pravne praznine in s tem preprečil verjetno samovoljno ter arbitrarno urejanje procesnopravnih položajev tudi v drugih javnopravni zadevah, ki procesnopravno niso urejene, a so po naravi stvari primerljive z upravnimi zadevami, ker so razmerja med udeleženimi subjekti po analogiji podobna razmerjem v okviru odločanja v upravnih zadevah, ko ena stran nastopa kot oblastna avtoriteta in varuje javni interes, zato se ji mora druga stran razmerja v tem smislu podrediti. Največkrat se takšna razmerja oblikujejo med izvajalcih javnih služb in uporabniki njihovih storitev. Pri tem so lahko izvajalci javni službe po načelu koneksitete hkrati tudi nosilci javnega pooblastila, ko gre za podrejene rabo ZUP po 3. členu, ali pa »le« izvajajo javno službo in se ZUP uporabi omejeno po 4. členu ZUP (več o tem Kerševan, Komentar ZUP, 2022).

Zakon o dolgotrajni oskrbi (ZDOsk-1, Ur. l. RS, št. 84/23 in nasl.) določa v 4. členu, da se pravice na področju dolgotrajne oskrbe določajo v upravnem postopkus podrejeno rabo ZUP (podrobneje glej Babšek in Kovač, Sistemski in upravno-procesni izzivi uveljavljanja pravic iz zavarovanja za dolgotrajno oskrbo, Podjetje in delo, 2024, št. 2, str. 278–301). Vendar ta zakon ne ureja podrobneje vseh niti temeljnih vprašanj narave razmerja in s tem (ne)rabe procesnih pravil po ZUP, ko gre za posebne institute, kot sta načrt priporočenih storitev dolgotrajne oskrbe (DO) po 39.- členu ZDOsk-1 in osebni načrt po 42. členu ZDOsk-1).

Načrt priporočenih storitev je nabor storitev, ki jih na podlagi individualne ocene upravičencu priporoča svetovalec za DO in služi kot priporočilo pri pripravi osebnega načrta, ki ga upravičenec sklene z izvajalcem DO. S sklenitvijo osebnega načrta se lahko začne koristiti posamezna pravica do DO. Osebni načrt je torej pogodba med upravičencem (stranko iz upravnega postopka) in izvajalcem DO, s katero se izvajalec obveže, da bo upravičencu zagotavljal storitve v obsegu kategorije, ki izhaja iz upravne odločbe CSD o priznanju pravice (npr. do oskrbovalca družinskega člana). Po ZDOsk-1 osebni načrt pripravita koordinator dolgotrajne oskrbe v imenu izvajalca in upravičenec v skladu z načrtom priporočenih storitev dolgotrajne oskrbe, ki temelji na individualni oceni upravičenosti do dolgotrajne oskrbe in potreb upravičenca (to izdela CSD v postopku pred izdajo odločbe o upravičenosti do pravice do dolgotrajen oskrbe in je sestavni del odločbe CSD o pravici dolgotrajne oskrbe; šesti odstavek 38. člena ZDOsk-1).

Že v zakonu so določene obvezne sestavine osebnega načrta, ki poleg podatkov o izvajalcu in upravičencu zajemajo še: vrsto storitve dolgotrajne oskrbe, pogostost obiskov koordinatorja DO, zdravstvenih posebnostih, ki vplivajo na izvajanje storitev DO, času in trajanju izvedbe storitve DO, naslovu opravljanja DO, kontaktnih podatkih strokovnih služb (vstopne točke), ki sodelujejo z uporabnikom, obsegu pravice do DO, medsebojnih pravicah in obveznostih ter navedbo koordinatorja DO, ki je osebni načrt pripravil. V določenih primerih osebni načrt vključuje tudi podatke o transakcijskem računu upravičenca in oskrbovalca družinskega člana (številka transakcijskega računa in naziv banke, šifri države ter BIC kodi banke, kjer je račun odprt).

Za razumevanje pravnega razmerja, ki nastane s sklenitvijo sporazuma med upravičencem in izvajalcem dolgotrajen oskrbe, je treba upoštevati še, da ZDOsk-1 izvajanje dolgotrajne oskrbe opredeljuje kot javno službo, ki se izvaja na podlagi koncesije (prim. 3. člen v zvezi s 6., 7., 8. in 9 točko 5. člena).

Pogodbe so praviloma civilnopravni akti, ki se sklenejo s soglasjem volje dveh ali več pogodbenih strank. Toda v področnih predpisih, primerjalnopravni ureditvi in sodni praksi so poznane tudi upravne pogodbe, za katere je značilno, da niso v celoti dvo- ali večstranski akti, saj je vsaj ena pogodbena stranka kot »praviloma oseba javnega prava« pri njihovem sklepanju s predpisi omejena in nima popolne pogodbene avtonomije (več v Štemberger, 2022, prav tam). Pri tem, ali gre za upravno pogodbo ali zasebnopravno/civilno razmerje, je treba upoštevati več meril. V grobem gre za merilo strank (vsaj ena je upravni organ), merilo cilja in merilo vsebine. Da se pogodba šteje za upravno, mora poleg merila strank biti izpolnjen vsaj še en kriterij izmed ostalih dveh.

Na podlagi 42. člena ZDOsk-1 osebni načrt skleneta upravičenec in izvajalec DO, pri je čemer slednji običajno zasebnopravni subjekt. Toda zgolj slednji status še ne pomeni, da gre za civilno pogodbo. Prvič, po sodni praksi niso omejeni sklenitelji upravnih pogodb le upravni organi, ampak tudi zasebniki, ki jim je podeljeno pooblastilo. Slednje je analogno s položajem koncesionarja, ko gre za od- oziroma določanje pravnega položaja druge stranke (upravičenca). In drugič, nedvomno pa sta podana merilo cilja, saj gre za izvajanje javne službe, ini merilo vsebine, saj je pogodba sklenjena na podlagi upravne odločbe, tako, da o polni pogodbeni avtonomiji ne more biti govora. Zakonodajalec pri sklepanju pogodbe izvajalca dolgotrajne oskrbe izrecno sicer ni postavil v nadrejen položaj v razmerju do uporabnika, saj izrecno določi, da osebni načrt pripravita koordinator dolgotrajne oskrbe in upravičenec v soglasju, vendar pa sta obe pogodbeni strani omejeni z načrtom individualnih storitev, ki ga je izdelal CSD in upravno odločbo o priznani pravici oziroma kategoriji (glej zg.).

Za sklenitev sporazuma je nujno soglasje volje obeh strani. Če to ni doseženo in pogodba ni sklenjena v šestih mesecih od vročitve upravne odločbe o pravici, CSD izda odločbo o prenehanju pravice dolgotrajne oskrbe (četrti odstavek 42. člena ZDOsk-1). ZDOsk-1 položajev in postopka sklenitve osebnega načrta ni uredil podrobneje oziroma jasno, zato se v 42. in povezanih členih prepletajo javnopravni in zasebnopravni elementi, toda po zgoraj navedenih merilih cilja in vsebine prevladajo argumenti, da je ta pogodba upravna (prim. sodbo VSRS III Ips 20/2019-7 z dne 24. 9. 2019). Tudi glede merila strank pa so v teoriji prisotna opozorila, da se to merilo ne bi smelo razlagati preveč restriktivno, ker se sicer pravna narava pogodbe in s tem pravne posledice razlikujejo zgolj glede na to, kdo je pogodbena stranka  (glej Štemberger, prav tam, sklicujoč se zlasti na za slovensko pravo upoštevano francosko ureditev, po kateri so pogodbe, sklenjene med izvajalci in uporabniki javnih storitev, vedno upravne pogodbe).

Pri tej pogodbi tako ne gre za civilnopravno pogodbeno razmerje, ki temelji na prirejenosti položajev strank izven segmentov javne uprave oziroma javnih služb, pač pa za sui generis naravo pogodbe, ki ima javnopravni značaj, primerljiv drugim pogodbam iz socialnih zavarovanj (npr. pogodba o vključitvi v ukrepe aktivne politike zaposlovanja, pogodba o poklicni rehabilitaciji, pogodbe o štipendiranju iz javnih sredstev, npr. po sodbi VSRS III Ips 37/2020-3 z dne 19. 1. 2021). Bistveno je, da gre po vsebini v teh aktih za operacionalizacijo z zakonom določenih pravic in obveznosti iz pristojnosti nosilca sistema (CSD). To je mogoče sklepati tudi iz predpisanega nadzora nad izvajanjem pogodbe, saj  nadzor nad izvajanjem osebnega načrta izvaja inšpekcija, pristojna za dolgotrajno oskrbo po 107. členu ZDOsk-1.

Pri sklepanju upravnih pogodb, sploh če področni zakon o tem postopku nima posebnih določb, tako velja (najmanj) smiselna raba ZUP. Kljub temu da slovensko pravo oziroma ZUP upravnih pogodb (posebej) ne ureja, se je ta institut uveljavil tudi v Sloveniji, sprva v pravni teoriji, nato pa še v sodni praksi (npr. glej sodbo VSRS III Ips 80/2018 z dne 12. 2. 2019). ki se pri opredeljevanju temeljnih značilnosti upravnih pogodb opira na pravno teorijo, ta pa izhaja iz francoske ureditve upravnih pogodb, zlasti na področju koncesij, javno-zasebnih partnerstev in dodeljevanja javnih sredstev (po Štemberger, prav tam).

V zvezi z rabo jezika v postopkih izvajanja javnih služb že Ustava Republike Slovenije v 62. členu določa, da ima vsakdo pravico, da pri uresničevanju svojih pravic in dolžnosti ter v postopkih pred državnimi in drugimi organi, ki opravljajo javno službo, uporablja svoj jezik in pisavo na način, ki ga določi zakon. ZDOsk-1 načina rabe jezika pri izvajanju javne službe izvrševanja pravic dolgotrajne oskrbe ni opredelil razen sklica na rabo ZUP v upravnih postopkih. Enako velja pri izvajanju drugih socialnovarstvenih storitev, na primer po Zakonu o socialnem varstvu (Ur. l. RS, št. 54/92 in nasl.), ki bi se po analogiji lahko uporabil pri izvajanju javne službe v zvezi z dolgotrajno oskrbo.

V pravni situaciji, ko zakon zavezuje izvajalca javne službe za izvrševanje pravic dolgotrajne oskrbe, da z uporabnikom sklene poseben sporazum oziroma pogodbo, in ustavnopravni pravici uporabnika storitve javne službe, da lahko uporablja svoj jezik, ter hkrati dejstvu, da način uporabe svojega jezika pred izvajalci javnih služb v slovenskem pravnem redu ni urejen, je pravno praznino dopustno zapolniti s smiselno rabo ZUP. Že ustavnopravna skladna razlaga pravnega položaja uporabnika storitev javne službe, zato napotuje na smiselno rabo ZUP

Glede na navedeno gre kljub zaključenemu upravnemu postopku po izdani in vročeni odločbi o pravici do oskrbovalca družinskega člana pri sklepanju pogodbe o začasnem osebnem načrtu za javnopravno razmerje, v katerem se določbe ZUP uporabljajo smiselno (4. člen ZUP).. Smiselna uporaba določb ZUP pomeni okoliščinam posameznega primera prilagojeno uporabo določb, ki kar najbolj ustreza naravi in namenu ter posebnostim posameznega instituta in področja, na katerem se uporablja (sodba VSRS U 2/2019-14 z dne 12. 6. 2019, več Kerševan, Komentar ZUP, prav tam).

Stranki, ki pri sklepanju pogodbe o osebnem načrtu ne razume slovenskega jezika, se ob smiselni uporabi določb ZUP tudi pri sklepanju osebnega načrta po ZDOsk-1 tako zagotovi pravica do tolmača po 62. členu ZUP. Pri tem je zaradi vzpostavitve razmerja med organom in tolmačem pomembno, da se tolmača postavi s sklepom (glej tudi primer 1, primer 2). Tolmača sicer postavi CSD, praviloma že ko odločba o pravici do dolgotrajne oskrbe, pri čemer velja, da se postavi – ker zakon ne določa drugače ne samo za tolmačenje v upravnem postopku do izdaje odločbe, ampak tudi v postopku sklepanja pogodbe z izvajalcem javne službe. Ob odsotnosti drugačnih procesnih določb je treba šteti, da je sklenitev pogodbe za izvrševanje upravne odločbe sestavni del odločanja in izvrševanja pravice, saj bi bila odločba lahko sicer celo neizvršljiva. Tolmač tako kot v upravnem postopku pomaga pri komunikaciji z upravičencem do DO, zato na podlagi sklepa CSD ni upravičen prevajati pogodbe med izvajalcem in uporabnikom.

Vprašanje stroškov tolmača se tako presoja po 113. členu ZUP, ki določa, da gredo stroški, nastali organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka, vključno z izdatki za tolmače, v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Če se je postopek začel po uradni dolžnosti in se konča za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa (razen osebnih stroškov stranke, glej tudi primer 3). Pri opredelitvi načina začetka v zvezi z osebnim načrtom po ZDOsk-1 pa je treba izhajati iz prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki določa, da se postopek za uveljavljanje pravic do dolgotrajne oskrbe začne bodisi na zahtevo zavarovane osebe bodisi po uradni dolžnosti, kadar tako določa navedeni zakon. Zato mora organ pri obračunu stroškov tolmača pri sklepanju osebnega načrta preveriti od primera do primera, na kakšen način se je postopek za posamičnega upravičenca začel. Če nastanejo stroški tolmača pri sklepanju osebnega načrta, bo izvajalec izstavil račun CSD, ta pa bo stroške torej obračunal glede na prej navedene določbe ZUP, pri čemer naj bi v sami odločbi o pravici do DO glede stroškov center v izreku določil rezervacijsko klavzulo, da bo naknadno izdal o stroških poseben sklep (glej četrti odstavek 118. člena ZUP).