Kako je urejeno razmerje med uradno osebo, ki vodi postopek, in uradno osebo, ki odloča v postopku? Ali je uradna oseba, ki vodi postopek, samostojna pri izvajanju svojih nalog, ali je dolžna slediti navodilom uradne osebe, ki odloča? V kolikšni meri lahko uradna oseba, ki vodi postopek, sama vodi ugotovitveni in dokazni postopek, ali mora o vseh dejanjih in ravnanjih obveščati osebo, ki odloča ter pridobiti njeno soglasje? Ali ima uradna oseba, ki postopek vodi, možnost lastne presoje in vrednotenja dokazov, ali pa je njena vloga omejena zgolj na tehnično izvedbo nalog v skladu z navodili uradne osebe, ki odloča? Kaj lahko uradna oseba, ki vodi postopek, stori v primeru, če se ne strinja z odločitvijo uradne osebe, ki odloča? Ali ima pravico zahtevati, da se njeno ime umakne iz dokumenta, ali zavrniti podpis dokumenta, če meni, da je odločitev uradne osebe, ki odloča, napačna in v nasprotju z ugotovljenim dejanskim stanjem ter izvedenimi dokazi?

V upravnem postopku sta nujna udeleženca organ, ki zastopa javni interes, in stranka, ki ščiti svoj zasebni pravni interes (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023). Drugi odstavek 5. člena ZUP (Zakona o splošnem upravnem postopku) navaja, da je po tem zakonu mišljena oseba, ki je v skladu z zakonom pooblaščena za odločanje v upravni zadevi ali za opravljanje posameznih dejanj v postopku (torej tista, ki vodi postopek). Uradna oseba v skladu z načelom samostojnosti samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in v tem okviru ugotavlja dejstva in okoliščine ter na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin uporablja predpise oziroma splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil (12. člen ZUP).

V upravnem postopku ločimo dve vrsti pooblastil: pooblastilo za vodenje upravnega postopka in pooblastilo za odločanje v upravnem postopku. Pooblastilo za odločanje obravnava 28. člen ZUP, ki v prvem odstavku določa, da v upravni zadevi, za katero je pristojen monokratičen (individualno voden) organ, izda odločbo v upravnem postopku njegov predstojnik, če ni s predpisi o organizaciji tega organa ali z drugimi predpisi določeno drugače. Predstojnik lahko za odločanje pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu, če izpolnjuje pogoje iz 31. člena ZUP. Prav tako predstojnik, pod istimi pogoji, lahko pooblasti drugo osebo za vodenje upravnega postopka oziroma za opravljanje posameznih dejanj (30. člen ZUP).

Če v pooblastilu za vodenje postopka ni omejitev, ima uradna oseba pravico opravljati vsa dejanja v postopku, razen pravice izdajati odločbe in take sklepe, s katerimi se konča postopek (30. člen ZUP). To pomeni, da je uradna oseba, ki vodi postopek samostojna pri izvajanju svojih nalog v okviru danega pooblastila. V okviru in na podlagi pooblastila sama vodi ugotovitveni in dokazni postopek in ne rabi o vseh procesnih dejanjih in ravnanjih obveščati osebo, ki odloča, ter pridobiti njeno soglasje ali privolitev. Ni pa njena samostojnost absolutna (določena navodila s strani uradne osebe, ki odloča so seveda možna, gl. spodaj). Skladno z načeli samostojnosti pri odločanju in proste presoje dokazov je njena dolžnost, da sama presodi in vrednoti dokaze, saj sicer ugotovitvenega postopka ne bi mogla voditi. Njena vloga vsekakor ni omejena zgolj na tehnično izvedbo nalog v skladu z navodili uradne osebe, ki odloča.

Uradna oseba je torej samostojna v okviru pooblastil, ki jih ima za opravljanje posameznih procesnih dejanj ali za vodenje postopka oziroma za odločanje. To pomeni, da predstojnik organa osebi, ki je bila pooblaščena za vodenje postopka in odločanje, ne sme dajati konkretnih navodil glede vodenja postopka in odločanja v zadevi, če je pooblastilo za odločanje prenesel nanjo. Ker je predstojnik odgovoren za delovanje celotnega organa, lahko sicer kadarkoli prevzame zadevo v odločanje in s tem omeji pooblastilo za odločanje v konkretni in posamični zadevi, če meni, da bi bila odločitev v zadevi nezakonita (več tudi v primeru).

Uradna oseba, ki ima splošno pooblastilo za vodenje postopka (pooblastilo brez posebnih omejitev) pripravlja osnutek odločbe pod vodstvom in navodili osebe, pooblaščene za odločanje (predstojnik ali druga pooblaščena oseba), vendar pri tem oseba pooblaščena za odločanje ni brez pravnih omejitev (Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 101). Po naravi stvari se njene usmeritve na pravilno in zakonito izvedbo ugotovitvenega postopka. Predstojnik od vodeče uradne oseba lahko zahteva pripravo osnutka odločbe, če oceni, da je dejansko stanje ugotovljeno v skladu z načelom materialne resnice in ni treba izvajati dodatnih dokazov ali nasprotno zahteva izvedbo dodatnega dokaza, če obstaja dvom v pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja.

Ker postopek do izdaje odločbe lahko vodi oseba, ki ima pooblastilo za vodenje postopka in je neposredno seznanjena s celotnim postopkom, izvedenimi dokazi in nastankom osnutka odločbe, lahko tudi ta oseba odškodninsko odgovarja za škodo, ki jo je s svojim vodenjem postopka povzročila; to pa se uveljavlja z regresnim zahtevkom proti njemu (več o tem v: Kerševan E, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku, Pravnik/2013, let. 68 (130), št. 11-12). Govorimo o primerih, ko bi vodeča uradna oseba v postopku namerno ali iz hude malomarnosti povzročila škodo.

216. člen ZUP določa, da odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda in da jo podpiše tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma je pripravila osnutek odločbe. Pri tem je ključnega pomena, da je uradna oseba, pooblaščena za odločanje, odgovorna za zakonito odločitev, in lahko sprejme odločitev, ki je drugačna od predloženega osnutka, ki ga je pripravila uradna oseba, ki je vodila postopek. Seveda je pri tem bistveno, da mora biti odločitev skladna z ugotovljenim dejanskim stanjem in materialnimi predpisi (Komentar ZUP, 2020, str. 216). Glede na navedeno je podpis osebe, pooblaščene za odločanje, temeljni element učinkovanja odločb v odnosu do tretjih. Vsekakor je treba izpostaviti, da tudi podpis odgovorne osebe za vodenje postopka ni nepomemben, saj je odgovornost za pravilno vodenje postopka na njej, s čimer se lahko preverja njegova objektivnost in nepristranskost, kljub temu, da za učinek odločbe zadostuje le podpis odgovorne osebe za odločanje.

Kot že omenjeno, samostojnost odgovorne osebe za vodenje postopka ni absolutna, saj ji odgovorna oseba za odločanje lahko daje določena navodila; nenazadnje je to element nadzora nad pravilnostjo odločanja. Skladno s tem lahko odgovorna oseba za odločanje terja morebitno dodatno razjasnitev dejanskega stanja, izvedbo kakega dokaza, opravo kakšnega procesnega dejanja, pa tudi spremembo predloženega osnutka odločbe. A je ob tem treba upoštevati še 94. člen Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 63/07 idr.) v povezavi z 12. členom ZUP. V primeru, da so navodila nadrejenega nejasna, protipravna in bi lahko povzročila škodo, lahko odgovorna oseba zahteva pisno odredbo ali navodila v povezavi z zadevo v reševanju, če bi s izpolnitvijo odrejenega storila kaznivo dejanje, pa tega v nobenem primeru ne sme izvršiti.

Kot je razumeti iz vprašanja, je bila odločitev uradne osebe, ki je odločala (po presoji vodeče uradne osebe) domnevno napačna oziroma v nasprotju z ugotovljenim dejanskim stanjem ter z izvedenimi dokazi. Kljub temu to ni razlog, da se uradne oseba ne bi podpisala na odločbo oziroma sklep, kot jo zavezuje 216. člen ZUP, saj v okviru svojih pristojnosti ne odgovarja za zakonitost odločitve, temveč "le" za zakonitost izvedbe postopka do izdaje odločbe. Kot že omenjeno, za sam učinek odločbe zadostuje podpis odgovorne oz. pooblaščene osebe za odločanje. Če odgovorna oseba za vodenje postopka zaradi domnevnega prevelikega in nezakonitega poseganja v vodenje postopka, odločbe na levi strani ne želi podpisati, bi to lahko pomenilo bistveno kršitev postopka zaradi manka objektivnosti in nepristranskosti v postopku, kar bi se lahko presojalo v postopku s pravnimi sredstvi.