Ali je ideja o pripravi (novele) posebnega zakona, ki predvideva specialno pravilo, da bi se obrazložitev odločbe morala sestaviti le, če bi po vročitvi stranka napovedala pravno sredstvo, skladna z Ustavo in temeljnimi načeli ZUP?

Upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, morajo postopati po ZUP, kadar v upravnih zadevah odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank (1. člen ZUP). ZUP v 3. členu določa subsidiarno rabo ZUP, kar pomeni, da lahko posamezna področja poseben zakon ureja drugače, kot so urejena z ZUP, če za to obstaja razumen razlog razlikovanja (več v Avbelj (ur.), 2019, Komentar Ustave RS, glej komentar k 22. členu). Na področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, se postopa po določbah posebnega zakona, po določbah ZUP pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (prvi in drugi odstavek 3. člena ZUP). Upravni postopek se smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom (4. člen ZUP), zlasti glede temeljnih načel in pravic strank (o tem glej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, komentarji k 3. in 4. členu ZUP).

ZUP v 210. členu in nadaljnjih (do 218. člena ZUP), določa sestavne dele odločb, kar predstavlja elemente formalne zakonitosti. To so uvod, naziv, izrek ali dispozitiv, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu in podpis uradne osebe, ki je vodila postopek in ki je odločbo izdala (tretji odstavek 210. člena ZUP (za podrobnejši opis delov odločbe glej ta primer). Obrazložitev se šteje za del pravice do poštenega obravnavanja, saj je le na podlagi obrazložitve mogoče presoditi utemeljenost izreka odločbe in učinkovito uporabiti pravna sredstva (glej ta primer). Na podlagi obrazložitve stranka ugotovi, na kakšni podlagi je bila sprejeta odločitev organa, pritožbeni oziroma pristojni organ pa lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane pritožbe (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 225). Po 13. členu ZUP ima stranka zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico do pritožbe. Samo z zakonom je mogoče predpisati, da v posameznih upravnih zadevah ni dovoljena pritožba (13. člen ZUP). Stranka mora biti v pouku o pravnem sredstvu opozorjena na možnosti pritožbe zoper odločbe in možnosti začetka upravnega spora oziroma drugega postopka pred sodiščem. Če odločba po ZUP nima polne obrazložitve, gre za bistveno postopkovno napako (glej 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP).

Obrazložitev je po ZUP obvezni del odločbe, vendar lahko posebni zakoni načeloma tudi v tem delu predvidevajo drugačne postopkovne ureditve. Tako že velja recimo za neobveznost uvoda, obrazložitve in pouka o pravnem sredstvu za odločbe in sklepe o pravicah in obveznostih študentov po Statutu Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 4/17 in nasl., kjer se postopek ureja zaradi ustavne avtonomije državnih univerz z aktom za izvrševanje javnih pooblastil, sicer na temelju Zakona o visokem šolstvu). Statut v členih 104 do 106 obenem določa, da se morajo obrazložitev in drugi deli odločbe po ZUP spisati, če študent tako zahteva v povezavi z uporabo pravnih sredstev.

Analogno velja v prekrškovnih zadevah, ki niso upravne, se pa ZUP delno tudi uporablja v njih. Tako Zakon o prekrških (ZP-1, Ur. l. RS, št. 7/03 in nasl.) določa obrazložitev odločbe kot obvezno sestavino odločbe le takrat, ko stranka pravočasno napove zahtevo za sodno varstvo. Kadar zahteva ni napovedana, odločba nima obrazložitve (več o tem v Čas et al., Zakon o prekrških (ZP-1) s komentarjem in upoštevanimi spremembami do novele ZP-1J, 2018).

Tako ZP-1 kot Statut Univerze v Ljubljani sta tako ureditev uvedla z novelo, ne ob prvi različici, v obeh primerih pa iz obrazložitev sprememb predpisov izhaja, da je ureditev namenjena uravnoteženju pravic strank in obremenitvi uradnih oseb. Torej so odstopi od obrazložitve kot obvezne sestavine oblastnega akta dopustni, če se s tem ne poseže v pravico do pritožbe in sodnega varstva (glej 23. in 25. člen Ustave oziroma komentarje v Avbelj (ur.), prav tam) ter drugih ustavnih in zakonskih garancij. Tovrstna pravila bi lahko določil že splošni zakon, torej v upravnih zadevah ZUP (kot velja v prekrškovnih zadevah po ZP-1), ali pa poseben zakon, torej le za določeno upravno področje.

Zakon torej lahko določi, da se obrazložitev odločbe sestavi le, če stranka po vročitvi odločbe napove oz. uporabi pravno sredstvo, o čemer mora biti ustrezno poučena v pouku o pravnem sredstvu. V nasprotnem primeru organ lahko izda odločbo brez obrazložitve. Če zahteva za obrazložitev v takem zakonskem položaju ni podana oziroma ni podana v predpisanem roku, stranka pravnega sredstva ne more uporabiti oz. bo njena pritožba lai drug predlog zavržen, tudi v primeru izpolnitve procesnih predpostavk pa bi bila npr. pritožba le zaradi 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (manko obrazložitve) seveda neupravičena. Pri tem je bistveno, da je v zakonu, ki omejuje obrazložitev, stranki oziroma osebi s pravnim interesom dan ustrezen rok za napoved pravnega sredstva (npr. 8 dni od vročitve), organ pa nato izda odločbo z obrazložitvijo, ki jo vroči vsem osebam, ki so legitimirane za vložitev pravnega sredstva. Roku za napoved pravnega sredstva sledi še ustrezen rok za izdajo obrazložene odločbe (npr. 15 ali 30 dni) in rok za vložitev pravnega sredstva (npr. 8 ali 15 dni od vročitve obrazloženega akta).