Ali je pravilno postopanje, če organ v upravni zadevi (npr. vsakoletni kvotni odstrel zavarovane živalske vrste medveda v skladu z Zakonom o ohranjanju narave (ZON)) k udeležbi v postopku povabi samo nevladne organizacije v javnem interesu na področju ohranjanja narave (v skladu s 137. členom ZON) in povabila k udeležbi v postopku ne objavi tudi na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-uprava oz. na drug krajevno običajen način v skladu s 143. členom ZUP? Gre namreč za to, da organ ne more vnaprej vedeti, da druge osebe (torej osebe izven 137. člena ZON) nimajo pravnega interesa v neki upravni zadevi.

Pri izdaji dovoljenja za izvedbo določenega dejanja (npr. odstrel zavarovane živalske vrste ) lahko pride do primerov, ko je treba zaradi grozeče nevarnosti za zdravje in življenje ljudi po skrajšanem postopku izdati ustno odločbo za opravo dejanja (odstrel). Stranki (npr. lovski družini) se tako naloži opravo dejanja, saj nujnost in resnost situacije terjata, da se ukrepa takoj. V takih primerih se nevladnih organizacij ob izdaji ustne odločbe ne obvešča o postopku. Prav tako organ nima prakse, da bi vročal pisni odpravek. Ali je takšno ravnanje organa pravilno ali pa bi moral spremeniti način vodenja postopka oziroma vročanja?

Skladno s temeljnimi načeli upravnega postopka mora organ pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilo odločbo (načelo materialne resnice, 8. člen ZUP), hkrati pa mora dati stranki možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo oziroma na katere bo organ oprl svojo odločitev (načelo zaslišanja stranke, 9. člena ZUP).

Upoštevaje navedeno ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, dajati potrebne podatke oziroma navajati dejstva ter dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve. Da bi stranka mogla te pravice udejanjiti, ji mora uradna oseba omogočiti, da se izjavi o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem, da se seznani uspehom dokazovanja ter se o tem izreče (146. člena ZUP).

Povsem enake procesne pravice ima v postopku tudi stranski udeleženec (tretji odstavek 43. člena ZUP), če procesne pravice uveljavlja z namenom zaščite svojega procesnega položaja. Ta se sicer postopka ne udeležuje z namenom odločanja o svoji pravici ali obveznosti, temveč se udeležuje »tujega« postopka z namenom zaščite oziroma varstva svoje pravne koristi, ki pa mora biti neposredna, osebna ter oprta na zakon ali drug predpis (več o tem v Izkazovanje pravnega interesa v upravnih postopkih in Postopanje z vlogami osebe, ki neutemeljeno zatrjuje status stranskega udeleženca).

O tem, ali gre tretji osebi položaj stranskega udeleženca, običajno organ, ki vodi postopek, izda poseben sklep (43. člen v povezavi s prvim odstavkom 142. člena ZUP). Poznani pa so tudi primeri, ko je takšen položaj uredil že zakon sam (npr. Zakon o evidentiranju nepremičnin, Ur. l. RS, št. 47/06 in nasl., ki je v devetem odstavku 11. člena določal: Imetniki služnostne pravice in stavbne pravice, ki so vpisani v zemljiško knjigo, imajo zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se postopkov za izdelavo elaborata in drugih upravnih postopkov po tem zakonu kot stranski udeleženci ali pa je bil takšen položaj tretji osebi priznan posredno s konkludentnimi ravnanji, četudi o tem ni bil izdan poseben sklep (glej npr. sklep UPRS št. I U 165/2010 z dne 25. 2. 2010).

Osebi, ki ji je priznan položaj stranskega udeleženca, je torej treba omogočiti vse procesne pravice, vključno s pravico izjaviti se. Vendar pa tudi v primerih, ko materialni predpis izrecno določa kdo ima položaj stranskega udeleženca ni izključeno, da bo komu zunaj tega kroga uspelo izkazati poseg v svoj pravno varovani položaj in s tem utemeljiti svojo stransko udeležbo. Taka zakonska opredelitev torej pomeni le, kdo je (vedno) upravičen do položaj stranskega udeleženca, ne pa tudi, kdo tega položaja sploh ne more izposlovati. V tem pogledu prihaja tudi do razmeroma pogostih napak upravne prakse, ki zakonsko določen krog stranskih udeležencev razlaga tako, kot da nihče zunaj tega kroga ne more izposlovati stranske udeležbe, ne glede na to, ali morda za to izkazuje pravni interes (glej Kmecl v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 43. členu, str. 336). Običajno je sistemsko pravilneje določiti širšo legitimacijo, vendar (pre)široka določitev udeležencev postopka slednjega naredi kompleksnejšega in pri nejasnih določbah tudi ranljivega za nehoteno podaljševanje postopka, lahko pa pripelje celo do ogrožanja varstva pravic strank kot temeljnega načela in s tem načela sorazmernosti ter končno tudi javnega interesa. Omejeno v skladu z načelom sorazmernosti naj bodo torej dane možnosti udeležbe tudi drugim osebam poleg glavne stranke, a le za varstvo svojega pravnega interesa (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 102, glej tudi Izkazovanje pravnega interesa v upravnih postopkih).

Splošna dolžnost organa, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti zato, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP), se sicer nanaša na ves čas postopka, čeprav prvi odstavek 143. člena ZUP konkretna dejanja v tej smeri umešča pred začetek ugotovitvenega postopka, torej v čas po predhodnem preizkusu zahteve (129. člen ZUP) oziroma po začetku postopka po uradni dolžnosti (127. člen ZUP). Do začetka ugotovitvenega postopka so načeloma znane stranke postopka, vsebina zahtevka in obsega sodelovanja strank v ugotovitvenem postopku, kar organu daje podlago za odločitev, koga mora še povabiti v postopek. To stori z vabilom (tretji odstavek 143. člena ZUP) v katerem pa ne navede le roka za priglasitev udeležbe, temveč mora vsebina naslovniku zagotoviti vsaj minimalno podlago za odločitev o morebitni udeležbi v postopku. Alternativni načini obveščanja iz drugega odstavka 143. člena ZUP pridejo v poštev posebej v postopkih, kjer je krog oseb s pravnim interesom za udeležbo širok (na primer celoten kraj ali geografsko območje) in je zato posamezne osebe iz tega kroga nemogoče identificirati. Zakon v takem primeru predpisuje hkratno obveščanje potencialnih udeležencev preko oglasne deske organa in enotnega državnega postala e-uprava, torej prek interneta, le kot dodatno možnost pa dopušča tudi obveščanje na »drug krajevno običajen način«. Novejši zakoni, ki avtonomno urejajo enaka vprašanja, praviloma predpisujejo uporabo interneta najmanj kot enega od obveznih načinov objave (glej npr. drugi odstavek 58. člena ZVO-1). Ne glede na način objave mora biti rok za priglasitev udeležbe tak, da je razumno pričakovati, da so se imele vse osebe s pravnim interesom priložnost seznaniti z objavo in se odzvati nanjo (glej Kmecl v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 2. knjiga, komentar k 143. členu, str. 112 in 113).

Stranski udeleženec ima po ZUP možnost vstopa v postopek še vse do izdaje odločbe na drugi stopnji (229. člen ZUP). Kasneje lahko svoj status, če te možnosti prej ni imel, uveljavlja prek obnove postopka (deveta točka 260. člena ZUP) (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 109).

Od navedenega (tako glede ugotavljanja dejstev kot glede procesnih pravic strank) se sme odstopiti le v primerih, ki jih določa zakon. ZUP v 144. členu določa štiri različne primere oziroma okoliščine, v kateri se sme voditi skrajšani ugotovitveni postopek. En takih je tudi primer, ko gre za nujne ukrepe v javnem interesu. Sem je šteti nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost in za premoženje večje vrednosti (drugi odstavek 144. člena ZUP). Kot izhaja iz 4. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, sme organ, ko gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, odločiti po skrajšanem ugotovitvenem postopku, a le, če so dejstva, na katera se odločba opira, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Posebnost skrajšanega ugotovitvenega postopka pa je v tem, da v takem postopku stranki in tako tudi stranskemu udeležencu ni treba omogočiti, da se pred izdajo odločbe izreče o odločilnih dejstvih in dokazih (tretji odstavek 144. člena ZUP). Organ sme odločiti z ustno odločbo (prvi odstavek 211. člena ZUP), če gre za nujne ukrepe v javnem interesu in stopnja ogroženosti zavarovane dobrine terja takojšnje ukrepanje, ker bi sicer lahko nastala škoda na zavarovani dobrini.

Izdaja ustne odločbe v upravnem postopku je torej vedno vezana na nujnost ukrepov, ki jih je potrebno podvzeti za zavarovanje določene javne koristi in so neodložljiva (več o ustni odločbi glej povezavo oziroma kadar je glede na okoliščine očitno, da bi izdelava pisne odločbe onemogočila ali bistveno otežila cilj varovanja javne koristi (tako tudi Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 318). Vedno pa mora ustno izdani odločbi slediti še pisni odpravek (tretji odstavek 211. člena ZUP). Šele z vročitvijo pisnega odpravka namreč stranka postopka dobi možnost uveljavljanja pravnih sredstev zoper izdan akt, saj ustna odločba nima konkretizirane obrazložitve (niti pouka o pravnem sredstvu). Ustrezno obrazložen akt je namreč pogoj, da lahko stranka učinkovito brani in varuje svoje pravne interese preko pravnih sredstev. Stranka se namreč šele v obrazložitvi seznani z razlogi, ki so vodili organ pri odločanju (glej sodbo UPRS št. I U 1710/2015 z dne 11. 2. 2016 ter Jerovšek, Komentar Ustave RS, 2002, tč.15).

Predpogoj, da bi lahko stranka udejanjila ustavno pravico do pravnega sredstva, pa tudi do enakega varstva pravic in do sodnega varstva, kot ustavno varovani pravici, je seznanitev stranke z odločbo, ki se izvrši z vročitvijo (glej še odločbo USRS št. Up-436/15-9 z dne 22. 3. 2017, tč. 7). Pravne posledice odločbe namreč nastanejo šele po pravilni vročitvi upravnega akta, kar določa tudi drugi odstavek 83. člena ZUP.

Iz zapisanega torej izhaja, da četudi stranka ni imela možnosti sodelovati v skrajšanem ugotovitvenem postopku, je treba vsem osebam v položaju stranke osebno vročiti pisni odpravek ustne odločbe, ki vsebuje konkretno obrazložitev, s čimer se ji omogoči vložitev pravnega sredstva in v okviru tega tudi izjavo o dejstvih in dokazih. Če je bila ustna odločba izdana nemudoma, tako da organ ni mogel vključiti v postopek stranskih udeležencev, je slednje treba vključiti v postopek tako, da se seznanijo s pisnim odpravkom. Povedano drugače, pisni odpravek je treba vročiti tudi stranskim udeležencem.

V konkretnem primeru, ko organ ravna skladno z določbami področnih predpisov, in sicer Zakona o ohranjanju narave (ZON, Ur. l. RS, št. 96/04-UPB in nasl.) ter Uredbe o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah (Ur. l .RS, št. 46/04 in nasl.), ter v skrajšanem ugotovitvenem postopku ustno odredi stranki (lovski družini) opravo dejanja (odstrel medveda), v skladu s zgoraj navedenim pisni odpravek odločbe vroči tudi stranskim udeležencem. Iz 137. člena ZON izhaja, da ima NVO, ki pridobi status NVO v javnem interesu na področju ohranjanja narave, v skladu z zakonom, ki ureja status nevladne organizacije v javnem interesu, pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih (in sodnih) postopkih. Takšna NVO torej v postopku ne varuje svojih osebnih interesov, kar je eden od pravnih kriterijev za stransko udeležbo, zato ne moremo govoriti, da jim ZON priznava položaj stranskih udeležencev, ampak jim daje položaj zastopnikov javnega interesa. ZVO podrobnejših določb o obveznostih organa do NVO kot zastopnikov javnega interesa ne določi. Položaj zastopnikov javnega interesa zgolj v omejenem obsegu uredi ZUP, a še to le z vidika državnih organov (državnega tožilstva, državnega odvetništva in drugih, ki jih področni zakon daje pristojnost zastopanja javnega interesa), ki so po zakonu upravičeni zastopati javne koristi (45. člen ZUP). Tem priznava tudi pravico do pravnih sredstev, če bi bil z odločbo prizadet javni interes (229. člen, 261. člen, 275. člen, 280. člen). ZUP pa nasprotno ne ureja morebitne obveznosti organa v zvezi njihovim z vključevanjem v upravni postopek, kot to stori za stranske udeležence. Čeprav je temelj vključevanja stranskih udeležencev in NVO, kot zastopnikov javnega interesa po ZON, bistveno drugačen, zakon v obeh primerih govori o "pravici udeleževati se postopka" (prim. 43. člen ZUP in 137. člen ZON). NVO, ki pridobijo javnopravni status zastopnika javnega interesa, tega ne morejo varovati, če o postopku niso seznanjeni. Zato bi jim organ, smiselno enako kot stranskim udeležencem po ZUP, moral omogočiti udeležbo v postopku na način, da jih seznani s postopkom oziroma da jih povabi v postopek, ti pa udeležbo lahko priglasijo v določenem roku in s tem v mejah zaščite javnega interesa pridobijo pravice in obveznosti stranke. To v obravnavanem primeru pomeni, da bi organ, ki je izdal ustno odločbo in nato pisni odpravek, pa pred tem ni omogočil vstopa v postopek na prej navedeni način, pisni odpravek vročil vsem NVO, ki imajo status NVO, ki jim omogoča varstvo javnega interesa na področju ohranjanja narave. Pri tem organ ne more samovoljno in arbitrarno presojati, ali in kateri NVO bi vročil odločbo v smislu, ali ima dotični interes za sodelovanje v konkretnem postopku, na primer za izredni odstrel medveda. Vročitev pisnega odpravka je od odsotnosti drugačni pravil področnega zakona treba opraviti po pravilih ZUP, kar pomeni, da se NVO odločbe vročajo na enak način kot drugim pravnim osebam. Vročitev z javnim naznanilom po 94. členu ZUP ni mogoča, ker so NVO s statusom določljivi. Če bi organ postopal drugače bi s tem onemogočil sodelovanje v postopku, kar je nenazadnje v nasprotju z javnim interesom, ki je (tudi) v tem, da javni interes na področju ohranjanja narave poveri NVO, ki so v ta namen pridobile poseben status.