Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Razmerja med organi prek pravne pomoči in raba pravnih sredstev enega organa napram drugemu
Datum odgovora: 2. 11. 2009, pregled 10. 12. 2022
Vprašanje:
Pristojni upravni organ samostojno vodi postopek na prvi stopnji (npr. upravna enota vodi postopek izdaje dovoljenja za prebivanje tujca). Pri tem lahko sprejema vloge tudi preko pooblaščencev, kar določajo tudi določila področnega zakona. Med vodenjem samega postopka organ odločanja ni dolžan upoštevati opozorila drugih organov (npr. diplomatsko konzularnih predstavništev oz. ministrstva za zunanje zadeve), tudi če se ta opozorila nanašajo na različne zlorabe, ki vplivajo na dejstva, od katerih je po področnem zakonu odvisna odločitev v zadevi (npr. UE se obvesti o zlorabi dovoljenja za prebivanje tujca za pot v druge schengenske države, zaradi česar nov vizum ne bi smel biti izdan). Pri tem se zastavljajo naslednja vprašanja:
- Kako v takšnih primerih postopati, če odločujoči organ opozoril drugega organa ne upošteva? Organ, ki želi nuditi pravno pomoč organu odločanja, s tem da bi zanj opravil kakršnokoli opravilo (npr. zaslišanje stranke v tujini) in da bi ga na ta način lahko seznanil z ugotovitvami, ki bi lahko vplivale na odločitev, za to pomoč ni bil oz. je zelo redko zaprošen. Kako ravnati v primeru, ko organ odločanja o dodatnih dejstvih noče nič slišati in vztraja pri takojšnji vročitvi odločbe (npr. dovoljenju za prebivanje tujca)?
- Pristojni organ opravi zaprošeno opravilo, vendar ga organ odločanja ne upošteva in izda odločbo. Kakšne so pravne možnosti, da bi organ odločanja upošteval ugotovitve kakšnega drugega organa?
- Ali lahko kakšen drugi organ, ki se z izdajo odločbe ne strinja, po njeni vročitvi, vloži kakšno izredno pravno sredstvo po ZUP?
- Ali lahko organ odločanja komunicira s stranko neposredno in ali mora zahtevati, da se postavi pooblaščenec za vročitve, glede na to, da se stranka nahaja v tujini in da ji je potrebno izdano odločbo osebno vročiti (88. člen ZTuj-2)?
- Če organ zaprosi drug organ za pravno pomoč, kateri organ je dolžan opraviti procesna opravila, je to organ, ki je za pravno pomoč zaprosil, ali organ, ki je v okviru pravne pomoči npr. povabil stranko ali pričo?
- Ali lahko organ izvede zaprošena dejanja pravne pomoči na drugačen način, kot mu je to naloženo v zaprosilu?
- Ali lahko organ pridobi podatke od drugih fizičnih, pravnih oseb in državnih organov, kot je bilo navedeno v zaprosilu?
- Ali lahko organ odstopi zaprosilo drugemu organu, če ugotovi, da s podatki in pojasnili razpolaga drug organ?
- Ali lahko organ zahteva od predlagatelja na vpogled listine iz upravne zadeve, če meni, da pravne pomoči brez tega ne more izvesti, kot to določa 34. člen ZUP za sodišča?
Odgovor:
Postopek vodi in odloča v zadevi po ZUP le stvarno pristojen organ (npr. UE), drug organ lahko prek pravne pomoči, če ga "glavni" organ zaprosi, le pomaga ugotavljati relevantna dejstva. Drug organ ne more izsiliti, da ga pristojni zaprosi za pravno pomoč. Seveda pa je pristojni organ dolžan po načelu materialne resnice upoštevati vsa pravno pomembna dejstva, ki jih kakorkoli, od kogarkoli zve, če po področnem predpisu vplivajo na ne/ugoditev oz. odločitev v zadevi, sicer se po dokončnosti zoper izdano odločbo lahko uporabijo tudi izredna pravna sredstva.
Glede samostojnosti ima organ odločanja formalno torej vso avtonomijo, drug organ je pristojen le za posamezna procesna dejanja, kakor določata ZUP in nadrejeno specialne določbe področnega zakona (tu denimo Zakona o tujcih, ZTuj-2, Ur. l. RS, št. 91/21). Če je drug organ pristojen npr. le za sprejem vloge (oz. presojo njene popolnosti), še nikakor ni pristojen za presojo ostalih dejstev in predvsem vsebinsko odločitev, slednje ostaja organu odločanja. Torej: čeprav DKP sprejemajo zahtevke po ZTuj-2, odloča (samo) UE.
V kolikor pa se po izdaji odločbe ugotovi neupoštevanje določenega pogoja po področnem zakonu, je izdana odločba nezakonita. Ob tem dejstvu obstaja podlaga za ukrepanje le v 260. členu ZUP, češ da je pristojni organ spregledal kako dejstvo, ki je obstajalo že ob izdaji odločbe, zaradi česar mu lahko drugi organ predlaga obnovo postopka po uradni dolžnosti. Dodatna možnost je še uporaba izrednega pravnega sredstva razveljavitve odločbe (npr. vizuma) po nadzorstveni pravici (drugi odstavek 274. člen ZUP) s strani nadzornega organa (npr. pristojnega ministrstva in ne drugega organa oz. njegovega ministrstva), zaradi napačne uporabe materialnega prava glede na realni dejanski stan. V tem primeru se pristojnemu ministrstvu (le) predlaga oz. da pobudo take razveljavitve, vendar pa se ga ne more »prisiliti« k razveljavitvi, pa tudi ta učinkuje le za naprej, ne za nazaj (torej bi spet stranka vmes že lahko izvedla tranzit). Po ZUP pa ne obstaja možnost za »zadržanje« vročitve že izdane odločbe, se pravi, da je realno, da bo taka stranka izvršila odločbo, še preden bo pristojni organ izdal sklep o obnovi, ki ima sicer suspenzivni učinek.
Sistemsko se torej da nastala situacija rešiti izključno s sodelovanjem med posameznimi organi še pred izdajo odločbe. Sodelovanje bi potekalo v smislu, da je organ odločanja samostojen, a vezan, da ugotovi vsa relevantna dejstva za odločitev še pred izdajo odločbe na stopnji gotovosti. V ZUP ni podlage, da organ, ki je opravil pravno pomoč (npr. diplomatsko konzularno predstavništvo), »prisili« organ odločanja, da upošteva izsledke iz opravljenega procesnega dejanja, saj praviloma le organ, ki postopek v celoti vodi in odloča, ima vsa dejstva pred seboj in lahko oz. mora presoditi vsa dejstva in dokaze kot celoto.
Glede na posebno ureditev vročanja v postopkih izdaje dovoljenj za prebivanje, ki je drugačno kot vročanje v tujini urajajo pravila ZUP, je razumljivo, da naj bi odločbe vročal organ v tujini (npr. diplomatsko konzularno predstavništvo) in ne direktno organ, ki je odločbo izdal. Če se stranki ne da vročiti osebno (in še posebej v tujini, kjer ne nastopi prek pošte fikcija vročitve, kot velja v RS z modro ovojnico), ker je njeno prebivališče očitno neznano, bi bilo ob pomanjkanju posebnih določb področnega zakona, potrebno vročitev opraviti po pravilih ZUP, to je z javnim naznanilom po 96. členu.
Za izdajo sklepa o npr. denarni kazni, ker se priča ni odzvala vabilu organa, ki izvaja pravno pomoč, je pristojen isti organ, ki izvaja konkretno upravno dejanje (npr. zaslišanje). V kolikor je en organ zaprosil za pravno pomoč drugega, je slednji pristojen za izvedbo vseh procesnih opravil, ki so povezana z izvedbo zaprošenega dejanja (npr. če so izpolnjeni pogoji za kaznovanje ali prisilno privedbo, izda organ, ki vodi postopek, tudi sklep o tem).
Od zaprošenega organa ni mogoče zahtevati takšne pomoči, zaradi katere bi moral zaprošeni organ zahtevati pomoč od nekega drugega organa, da bi lahko ugodil zaprosilu (v Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 156 - 159). Prav tako velja, da lahko pravno pomoč zaprošeni organ odkloni, če ugotovi, da z ustreznimi podatki razpolaga drug organ ali druga fizična ali pravna oseba oziroma, ko za dejanje, za katero je zaprošen, ni krajevno pristojen ali če to dejanje ne spada v njegovo delovno področje. Zaprošeni organ to sporoči pristojnemu nemudoma z dopisom, hkrati pa lahko odstopi zaprosilo drugemu organu in to sporoči organu, od katerega je prošnjo za pravno pomoč prejel, če pa ne ve, kdo je pristojen, zahtevo zgolj (za)vrne. Organ lahko tudi predlaga organu, ki je zaprosil za pomoč, da vlogo naslovi na drug organ, ki bo glede na svoje delovno področje in kadrovski potencial lažje opravil dejanja. Organ pa ne sme zavrniti prošnje samo zato, ker se mu zdi, da zaprošena dejanja niso smotrna. O tem odloča organ, ki vodi postopek (gl. Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 162 - 165, enako Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 164 - 168).
Dajanje pravne pomoči oziroma druge pomoči, izhajajoč iz prvega odstavka 34. člena ZUP, pomeni, da mora zavezanec to pomoč zagotavljati ob spoštovanju specialnih predpisov, torej tudi ob upoštevanju varstva osebnih podatkov, varstva poslovnih skrivnosti ipd., čeprav zakonodajalec tega izrecno ne navaja. O vezanosti zaprošenega organa na predlagan način izvedbe pravne pomoči ZUP izrecno ne govori, vendar ocenjujemo, da to izhaja iz njegovega namena. Slednji zanesljivo ni v tem, da vključena organa drug pred drugim utemeljujeta smotrnost in nujnost izvedbe procesnega dejanja, ki naj se na ta način opravi, temveč v strokovni oceni organa, ki mora sprejeti konkretno odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, da brez izvedbe nekega dokaza ne more zadostiti načelu materialne resnice. Zato zaprošeni organ v potrebnost izvedbe zaprošenega procesnega dejanja praviloma ne more dvomiti. Npr. če se zaprosilo nanaša na zaslišanje priče, se naj to izvede, čeprav bi morda zaprošeni organ ocenil, da lahko isti podatkek pridobi z drugim dokazilom.
V zvezi z vprašanjem, ali lahko zaprošeni organ zahteva od predlagatelja na vpogled listine iz upravne zadeve, če meni, da pravne pomoči brez tega ne more izvesti, je stališče, da organ, ki prosi za pravno pomoč, zaprošeni organ celo mora seznaniti z vsemi dokumenti, ki so potrebni za izvedbo zaprošenega procesnega dejanja. Nasprotno lahko zaprošeni organ oz. celo mora zahtevati seznanitev z dokumenti upravne zadeve, ki so relevantni za izvedbo zaprošenega dejanja.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.