Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Avtomatizirana izdaja potrdil preko informacijskega sistema brez nadzora uradne osebe - V USKLAJEVANJU
Datum odgovora: 3. 6. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Ali mora pri avtomatizirani izdaji potrdil iz uradnih evidenc, ki se izvajajo zgolj preko informacijskih sistemov (npr. eUprava, eSociala, eZvem, eDavki...) sodelovati pooblaščena uradna oseba?
Odgovor:
ZUP ureja postopek odločanja o pravicah, pravnih koristih in obveznostih strank v upravnih razmerjih (o upravni zadevi, gl. 2. člen ZUP). A v neposredni povezavi s predmetom urejanja, tj. upravno zadevo, ZUP določa tudi nekaj posebnih postopanj, ki sicer niso opredeljena kot upravna stvar, kot velja med drugim za izdajo potrdil. S potrdili (izpiski, certifikatov itd.) državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil potrjujejo določeno dejstvo, o katerem vodijo uradno evidenco, ali dejstvo, ki so ga ugotovili po predhodno izvedenem posebnem ugotovitvenem postopku.
Izdaja potrdila namreč ne spremeni pravnega položaja osebe (po Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 286-287). Ker potrdilo ni upravni akt, zoper njega tudi ni mogoče vlagati pravnih sredstev (glej primera Pravna narava "potrdila" po področnem zakonu in Uveljavljanje priznane pravice prek pomanjkljive uradne evidence). Potrdilo in druge listine o dejstvih, o katerih se vodi uradna evidenca, morajo biti v skladu s podatki uradne evidence. Taka potrdila oziroma druge listine veljajo za javne listine, za katere tako v upravnem kot v sodnem postopku velja zakonska domneva, da listina dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje ali določa (o tem tudi UPRS sodba I U 1484/2013 z dne 28. 8. 2014).
Izdajo potrdila je treba šteti kot materialni – realni akt uprave. Za izdajo potrdila je pristojen organ, ki vodi evidenco oziroma organ, ki mu je z zakonom podeljena pristojnost njegove izdaje. Pristojnosti organa izvršuje njegov predstojnik oziroma oseba, ki jo ta pooblasti. Zato izdaje potrdil oziroma opravljanja materialnih dejanj uprave zaradi racionalizacije poslovanja ni mogoče poveriti informacijskemu sistemu. Ta v skladu s 65.c členom Uredbe o upravnem poslovanju (UUP, Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.) lahko »izda« izpis iz uradne evidence, ki pa ga zaradi umanjkanja prej omenjene kvalitete v zvezi s pristojnim izdajateljem ni mogoče enoznačno primerjati s potrdilom državnega organa. UUP sicer določa, da se avtomatiziran izpis iz uradne evidence, ki ga napravi informacijski sistem, potrdi s kvalificiranim elektronskim žigom organa, kar sicer zagotavlja visoko stopnjo pravne varnosti oziroma dokazne vrednosti, saj omogoča kontrolo nad morebitnimi posegi v takšen izpis.
ZUP omogoča avtomatizirano – samodejno izdajo odločb, ne pa tudi potrdil. Samodejno izdajanje odločb temelji na odgovornosti organa, da takšna odločba temelji na pravilnem in popolnoma ugotovljenem dejanskem stanju, pravilni uporabi materialnega prava in spoštovanju procesnih pravil. Izdajatelj, katerega faksimile nadomestijo lastnoročni ali elektronski podpis, jamči za zakonitost odločitve. Ob ustrezni pravni podlagi menimo, da bi se na smiselno podoben način lahko izdajala tudi potrdila, vsaj tista iz uradnih evidenc. Ob tem velja, da tudi v primeru potrdil, izdajatelj jamči za točnost podatkov, ki jih potrjuje (gl. v nadaljevanju). Kljub avtomatizirani izdaji potrdil, ki v pretežni meri izključuje aktivnosti uradne osebe, je sicer treba upoštevati, da zgolj ekonomičnost postopka ni razlog, da bi se potrdila izdajala brez mehanizmov nadzora nad pravilnostjo in točnostjo potrjenih dejstev. Takšno potrdilo bi načeloma ustrezalo opredelitvi javne listine, za katero zakon predvideva, da jo v okviru zakonitih pristojnosti v predpisani obliki izda organ po 5. členu ZUP (ne informacijski sistem) in v predpisani obliki (prvi odstavek 177. člena ZUP).
Pri izdaji potrdil je pomembno, da organ nadzira ter zagotavlja točnost dejstev, ki jih potrjuje. V zvezi s potrjevanjem osebnih podatkov (glej mnenje IP 07121-1/2021/922 z dne 14.05.2021) to pomeni še, da se ne (samo) zanaša na samodejno delovanje oziroma posodabljanje podatkov v informacijskem sistemu, temveč po 5. členu Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov (SUVP, Ur. l. EU, št. Č 119/1 in nasl.) sledi načelu točnosti osebnih podatkov z izvajanjem ukrepov posodabljanja, brisanja in popravljanja podatkov ob upoštevanju namena njihove obdelave ter tako zagotavlja zakonito in vsebinsko ustrezno izdajo potrdila s strani informacijskega sistema, prav tako pa prevzema odgovornost v primeru nepravilnosti podatkov (upravljavec osebnih podatkov, ki vodi uradno evidenco, je odgovoren za skladnost podatkov z načelom točnosti glede na točko (d) prvega odstavka 5. člena SUVP in je to skladnost tudi zmožen dokazati glede na drugi odstavek 5. člena SUPV). Preverjanje in zagotavljanje točnih in posodobljenih podatkov temelji na različnih ukrepih, ki med upravnimi organi variirajo (npr. organizacijski ukrepi za preprečevanje napak pri vnosih, preverjanje točnosti podatkov pred vnosi z zahtevanjem dokazil…itd., glej mnenje IP 07121-1/2020/1349 z dne 31.07.2020).
Imetnik potrdila lahko zahteva sprememba potrdila, če so podatki neresnično potrjeni. 180. člen ZUP namreč določa možnost zahteve za spremembo potrdila, če vsebuje nepravilne podatke, in določa roke za organ, da izda spremenjeno potrdilo (o tem glej sodbo VSRS Sklep X Ips 20/2021 z dne 10.11.2021). Tudi po 16. členu SUVP ima posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, pravico doseči, da upravljavec brez nepotrebnega odlašanja popravi netočne osebne podatke v zvezi z njim (t.i. pravica do popravka – glej mnenje IP 07121-1/2024/181 z dne 20. 2. 2024).
Sklepno velja, da je popolnoma avtomatizirana (v svojstvu informacijskega sistema) izdaja potrdil iz uradnih evidenc v smislu 179. člena ZUP ni mogoča, saj takega dokumenta ni mogoče šteti kot izjavo volje pristojnega državnega organa, organa samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila, zato tudi nima lastnosti javne listine, za katero velja domneva resničnosti. Vseeno pa to ne pomeni, da takšna listina nima nobene dokazne vrednosti, sploh če je z elektronskim žigom omogočena kontrola nad morebitnimi posegi v vsebino. Ob ustrezni zakonski spremembi je avtomatizirana izdaja potrdil mogoča, ob zavedanju, da organ izdajatelj odgovarja za pravilnost in točnost podatkov.
ZUP ureja predvsem postopek odločanja o pravicah, pravnih koristih in obveznostih strank v upravnih razmerjih (o upravni zadevi, gl. 2. člen ZUP). A v neposredni povezavi s predmetom urejanja, tj. upravno zadevo, ZUP določa tudi nekaj posebnih postopanj, ki sicer niso opredeljena kot upravna stvar, kot velja med drugim za izdajo potrdil. Izdaja potrdil namreč ne pomeni odločanja, pač pa le potrjevanje dejstev (prim. Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 13 in 165 ter nadaljnje).
V prizadevanju za večjo časovno in stroškovno učinkovitost delovanja upravnih organov je izdaja potrdil iz uradnih evidenc po trenutni praksi avtomatizirana preko informacijskega sistema ter se opravlja povsem samodejno brez neposredne prisotnosti oz. sodelovanja pooblaščene uradne osebe pri njihovi izdaji.
Pri izdaji potrdil (izpiskov, certifikatov itd.) o dejstvih, o katerih državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil vodijo uradno evidenco, ne gre za vodenje upravnega postopka, saj se s potrdilom zgolj potrjuje določeno dejstvo in se ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke', ne glede na to, ali je vsebina potrdila za stranko ugodna ali ne. Ker potrdilo ni upravni akt, zoper njega tudi ni mogoče vlagati pravnih sredstev (glej primera Pravna narava "potrdila" po področnem zakonu in Uveljavljanje priznane pravice prek pomanjkljive uradne evidence). Potrdilo in druge listine o dejstvih, o katerih se vodi uradna evidenca, morajo biti v skladu s podatki uradne evidence. Taka potrdila oziroma druge listine veljajo za javne listine, za katere tako v upravnem kot v sodnem postopku velja zakonska domneva, da listina dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje ali določa (o tem tudi UPRS sodba I U 1484/2013 z dne 28. 8. 2014). Kadar informacijski sistem samodejno izdela izpisek iz uradne evidence, 65.c člen Uredbe o upravnem poslovanju (UUP, Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.) 'določa, da se mora ta potrditi s kvalificiranim elektronskim žigom organa.
Upravne postopke oziroma izdajo dokumentov mora glede na 31. člen ZUP voditi pooblaščena uradna oseba, ki izpolnjuje zahteve glede izobrazbe in opravljenega strokovnega izpita iz upravnega postopka, vendar pa strokovni izpit iz upravnega postopka ni potreben za vodenje in odločanje v enostavnih upravnih zadevah, ki jih določi vlada z uredbo. Izdaja potrdila iz uradne evidence predstavlja enostavno upravno zadevo, saj pomeni le dokazno sredstvo za dokazovanje določenih dejstev in ne spremeni pravnega položaja osebe (po Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 286-287).
Pri izdaji potrdil je pomembno, da organ nadzira ter zagotavlja točnost in ažurnost osebnih podatkov, ki so navedeni v uradnih evidencah (glej mnenje IP 07121-1/2021/922 z dne 14.05.2021) in se tako ne nujno (samo) zanaša na samodejno delovanje oziroma posodabljanje podatkov v informacijskem sistemu, temveč po 5. členu Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov (SUVP, Ur. l. EU, št. Č 119/1 in nasl.) sledi načelu točnosti osebnih podatkov z izvajanjem ukrepov posodabljanja, brisanja in popravljanja podatkov ob upoštevanju namena njihove obdelave ter tako zagotavlja zakonito in vsebinsko ustrezno izdajo potrdila s strani informacijskega sistema, prav tako pa prevzema odgovornost v primeru nepravilnosti podatkov (upravljavec osebnih podatkov, ki vodi uradno evidenco, je odgovoren za skladnost podatkov z načelom točnosti glede na točko (d) prvega odstavka 5. člena SUVP in je to skladnost tudi zmožen dokazati glede na drugi odstavek 5. člena SUPV). Preverjanje in zagotavljanje točnih in posodobljenih podatkov temelji na različnih ukrepih, ki med upravnimi organi variirajo (npr. organizacijski ukrepi za preprečevanje napak pri vnosih, preverjanje točnosti podatkov pred vnosi z zahtevanjem dokazil…itd., glej mnenje IP 07121-1/2020/1349 z dne 31.07.2020).
Izdaja potrdila sicer kot upravni akt ni predmet izpodbijanja, lahko pa se izpodbija pravilnost podatkov, ki jih potrdilo dokazuje. 180. člen ZUP namreč določa možnost zahteve za spremembo potrdila, če vsebuje nepravilne podatke, in določa roke za organ, da izda spremenjeno potrdilo (o tem glej sodbo VSRS Sklep X Ips 20/2021 z dne 10.11.2021). Tudi po 16. členu SUVP ima posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, pravico doseči, da upravljavec brez nepotrebnega odlašanja popravi netočne osebne podatke v zvezi z njim (t.i. pravica do popravka – glej mnenje IP 07121-1/2024/181 z dne 20. 2. 2024). Avtomatizacija izdaje potrdil iz uradnih evidenc prav tako zasleduje načelo ekonomičnosti, s katerim postopek stremi k izvedbi v najkrajšem možnem času brez dodatnih stroškov. Vsekakor pa velja poudariti, da avtomatizirana hitrost izdaje potrdil ne sme prevladati nad pravilnostjo potrdila in zagotovili varstva osebnih podatkov (t.j. ustreznega nadzora nad točnostjo osebnih podatkov).
Sklepno velja, da je avtomatizirana izdaja potrdil iz uradnih evidenc sicer mogoča ob pogoju, da upravni organ oz. uradna oseba, ki tak postopek vodi, zagotovi, da so podatki, ki jih potrdilo potrjuje, pravilni in točni. Namreč za potrdila kot javne listine velja domneva, da dokazujejo resničnost tistega, kar se v njej potrjuje ali določa. Aktivna prisotnost pooblaščene uradne osebe je sicer lahko v določeni meri izvzeta glede na sledenje načelu ekonomičnosti, vendar ne v škodo dejstva, da bi se na samodejen način izdajala potrdila brez ustreznih mehanizmov nadzora nad njihovo pravilnostjo in točnostjo.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.