Zastaranje upravnih aktov in poseg v pridobljene pravice

Zadeva: Veljava in zastaranje posamičnih upravnih aktov ter poseg v pridobljene pravice

Datum odgovora: 26. 12. 2023
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku in uradna oseba, ki vodi postopek

Vprašanje:

Ali imajo izdani upravni akti (oz. v njih pridobljene pravice oz. določene obveznosti) časovno veljavnost, če ta ni določena izrecno v izreku določbe, oz. ali le te kdaj zastarajo? Katera je pravna podlaga za veljavnost, izvršljivost oz. zastaranje teh aktov?

Ali v primeru, ko bi predpis, na katerem odločba temelji, prenehal veljati, tudi odločba kot posamični upravni akt prenehal veljati?'

Odgovor:

Upravne odločbe so kot posamični upravni akt vir pravic in obveznosti. Izdane upravne odločbe dobijo veljavo oz. pravne učinke, kot izhajajo iz izreka z vročitvijo stranki, pri čemer se lahko v primerih napak, ki so v ZUP definirani kot podlaga za odpravo ali razveljavitev oz. spremembo odločb te ustrezno sanirajo. Tudi nezakonite odločbe pa torej z izdajo (vročitvijo) začnejo učinkovati, razen če vsebujejo ključne napake, ki konstituirajo določbo, kot sta izrek in podpis uradne osebe, ki odloča (več Kovač in Jerovšek, Upravni ostopek in upravni spor, 2023, str. 220 in nasl.), ali če so storjene napake, ki so razlog za ničnost. 

Odločbe torej učinkujejo od izdaje (vročitve) do roka, ki je navaden v izreku, če gre za po področnem zakonu časovno omejene pravice oz. obveznosti (npr. štipendijo, vezano na šolsko leto, več o t. i. temporarnih odločbah glej v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga). Sicer pa je glede "veljavnosti" odločb pomembna ureditev dokončnosti, pravnomočnosti in zlasti izvršljivosti odločb (224.člen ZUP, 225. člen ZUP in 282. člen ZUP), saj slednji učinek predstavlja podlago, od kdaj do kdaj se pravica ali obveznost izvrši/uje.

Glede omejitve veljave pa načeloma v upravnih zadevah velja, da zastaranje zaradi javnega interesa ne nastopi, razen če tako določa področni zakon (npr. glej 125. člen Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2, Ur. l. RS, št. 13/11-UPB in nasl.). V primerih, ko bi področni zakon sicer določal drugačna pravila glede izvršitve, dokončnosti ali pravnomočnosti upravnega akta oz. tega, ali pridobljene pravice oz. dodeljene obveznosti izgubijo svojo veljavnost oz. zastarajo), bi taka (specialna) pravila nadredila splošna pravila iz ZUP (načelo lex specialis derogat legi generali). Specifična vprašanja in elementi glede vodenja upravnih postopkov so sicer lahko za različna upravna področja (npr. davki, šolstvo, socialne zadeve, inšpekcije…) v področnih zakonih urejena drugače, kot so le ta urejena v splošnem ZUP. Pri tem je potrebno poudariti, da mora za razlikovanje od splošno predpisanih pravil iz ZUP obstajati razumen razlog, ki takšno spremembo splošnih pravil postopka utemeljuje (3. člen ZUP kot odraz 2. člena Ustave RS glede pravne varnosti ter 22. člena Ustave RS glede enakega varstva pravic; več o tem tudi Kerševan in Kovač (ur)., Komentar ZUP, 1. knjiga, 2020, str. 76-81). T pomeni, da se na posameznih upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, postopa po določbah posebnega (področnega) zakona. Po določbah ZUP pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom.

Ob tem je treba izpostaviti, da načelo pravne varnosti (več o tem 2. člen Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.) in Avbelj (ur.) Komentar URS, 2019, komentarji k 2. in 158. členu URS) in nadrejeni javni interes zahtevata, da so pravice in obveznosti, nastale v okviru upravnih razmerij, jasno opredeljene in predvidljive, kar zagotavlja zanesljivost pravnega reda. Takšna trdnost pravnih razmerij preprečuje arbitrarno spreminjanje ali časovne omejitve, ki bi lahko ogrozile osnovna načela pravne države. To pomeni, da praviloma velja, da po ZUP pravice oz. obveznosti v upravnih razmerjih zaradi nadrejenega javnega interesa in pravnomočnosti nimajo omejene časovne veljavnosti in ne zastarajo. Izjema so z URS in zakonom določeni posegi v učinkujoče odločbe tako s (i) posamičnimi (drugimi odločbami) kot s (ii) splošnimi akti (predpisi). 

(i) Kolikor imajo odločbe napake, ki pomenijo uporabo pravnih sredstev v posamičnih zadevah, pa se vanje posega in se jih spreminja, razveljavlja, odpravlja ali ugotavlja kot nične, kot določa ZUP (glej 237.člen ZUP, 260.člen ZUP, 273.člen ZUP, 274.člen ZUP, 278.člen ZUP, 279.člen ZUP; več v Kovač in Jerovšek, 2023, str. 232 in nasl.). Nadalje je poseg v posamičnih upravnih razmerjih v že izdane določbe seveda možen tudi v sodnih postopkih, kot so določeni za kontrolo nad zakonitostjo posamičnih upravnih aktov, to je v upravnem oz. socialnem sporu ali prek ustavne pritožbe, kot določajo ZUS-1, ZDDS-1 in ZUstS.

(ii) Pridobljene pravice, kar smiselno velja tudi za določene obveznosti, pa predstavljajo pravna stanja, ki niso varovana zgolj z upravnimi akti, temveč so taka, ki so varovana pred posegi zakonodajalca, torej s splošnimi akti, ker uživajo ustavno varstvo (v zvezi s tem načelo pravne varnosti, predvidljivosti in zaupanja v pravo) in kot taka niso časovno omejena, temveč trajna in zato nepreklicna (o tem Šinkovec, Pridobljene pravice, 1994, str. 1: »Državljan ima pravico zaupati v veljavno pravo in skladno z njim uravnavati ravnanja ter računati na pravne posledice, ki izhajajo iz tega.«). To pomeni, da se v izvršljive oz. pravnomočne odločbe ne posega niti z naknadno spremembo ali razveljavitvijo predpisov, ki so bili podlaga za izdajo teh posamičnih upravnih aktov. Če torej predpis, na podlagi katerega je bil upravni akt izdan, preneha veljati, to splošno ne pomeni, da bi s tem pretekla tudi veljavnost oz. učinkovanje (izvršljivost) izdanega (u)pravnega akta. V takšnem primeru pravni učinki (u)pravnega akta tako veljajo naprej kljub spremembi ali razveljavitvi pravnega predpisa, na podlagi katerega je bil (u)pravni akt izdan.

Da pa bi se s pravnim predpisom (npr. celo zakonom) poseglo v utrjena, tj. pravnomočna pravna stanja posameznikov bi morali za to, da bi bil takšen poseg ustaven (glej 158. člen Ustave RS) in zakonit, skupno (kumulativno) veljati sicer naslednji pogoji (po Šinkovec, Pridobljene pravice, 1994, str. 9-12): 

1. V družbi bi moralo priti do spremenjenih družbenih vrednot in s tem spremenjen javni interes, ki bi predstavljal zadosten razlog za drugačno regulacijo na nekem področju (tj. zastaranje pravice oz. obveznosti). Namreč ena izmed funkcij upravnega postopka je prav (pre)tehtanje kolizije javnega in zasebnega interesa, kar bi pomenilo, da bi bil v primerih, ko se javni interes spremeni, poseg v že pridobljene pravice lahko opravičen, če sta izpolnjena tudi nadaljnja pogoja.

2. Poseg bi moral biti sorazmeren. Torej zagotovitev javnega interesa bi se morala zagotoviti z najmilejšim posegom v že pridobljene pravice in utrjena pravna stanja.

3. Strankam v teh postopkih bi morala biti zagotovljena možnost pravnega varstva (npr. pritožbe oz. upravnega spora) oz. odškodnine.

Vsaka takšna sprememba bi morala biti utemeljena na izrecnih določbah zakona, pri čemer bi zakonodajalec moral opraviti temeljito tehtanje različnih interesov ob hkratnem spoštovanju načela pravne varnosti; s tem je preklic veljavnosti upravnih aktov (velika) izjema in ne pravilo.

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...