Kdaj se šteje, da gre za upravno zadevo, "če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari", torej ko iz področnega zakona ni razvidno, ali se ZUP uporablja ali ne?

Upravni postopek vodijo določeni organi – kot terjajo 1. člen ZUP, 2. člen ZUP, 3. člen ZUP in 4. člen ZUP – (in ostali členi ZUP), ko odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank na področju upravnega prava. V 2. členu ZUP je upravna zadeva opredeljena v formalnem in materialnem smislu. Če neka zadeva ustreza zadnji opredelitvi, morajo organi postopati po ZUP, čeprav področni zakon upravnega postopka ne odreja.

Za upravno zadevo gre, če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji (več Kovač v Upravno-procesne dileme o rabi ZUP 2, 2012, str. 63):
*o zahtevku stranke oziroma predmetu postopka se odloča,
*predmet odločitve je priznanje ali zavrnitev pravice ali pravne koristi ali naložitev obveznosti ali ugotovitev pravice, pravne koristi ali obveznosti,
*odloča se v posamični zadevi (z znanim ali vsaj individualno določljivim naslovnikom),
*gre za pravico, pravno korist ali obveznost, kot jo opredeljuje materialno upravno pravo,
*pri odločanju se presoja (morebitna) kolizija med javno koristjo in interesi strank/e v postopku.

Poudariti velja, da naj bi bil upravni postopek sicer v prvi vrsti namenjen varstvu javne koristi, čeprav sama – vsaj potencialna – ogroženost javnega interesa ni nujen pogoj za opredelitev zadeve kot upravne. Konstitutivni element upravno-pravnega razmerja je namreč nujno dejstvo, da v tem razmerju oblastni organ s svojo nadrejeno voljo in v skladu z veljavnimi predpisi podrejeni stranki prizna neko pravico ali pravno korist ali ji naloži obveznost (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, str. 50–55, podrobneje str. 44–65).

Menimo, da je ob različnih klasifikacijah bistveno že ali šele ustvarja »pravo« upravno razmerje, ko gre kumulativno za elemente:
1. izvajanje upravne oblasti po funkcionalnem merilu (pristojnost oblastnih javnih nalog),
2. na podlagi konkretnih okoliščin primera,
3. v razmerju do posamezne vsaj določljive osebe,
4. ki sodi med po veljavnem abstraktnem in splošnem upravnem pravu legitimirane nosilce pravice, pravne koristi ali obveznosti,
5. pri čemer odločujoči organ sooči interese strank in javni interes po področnih predpisih ter
6. izda akt, ki ima eksterne pravne učinke na pravni položaj stranke oziroma zavezuje druge udeležence postopka.

Torej gre za upravno razmerje, čeprav na primer oblasti ne izvaja organ, strukturiran v državni upravi, in čeprav ne odloči nujno enostransko, ampak je odločitev sicer oblastna, a po drugi strani sporazumna, ali pa če akt še nima pravnih učinkov na pravico ali obveznost stranke (na primer gre za akcesorni akt, šele naknadno akt z odločitvijo, ki pravno učinkuje do stranke). Gre za nabor elementov 1) oblastnosti, 2) konkretnosti, 3) posamičnosti, 4) vezanosti na področje upravnega prava na temelju vnaprejšnje opredelitve, 5) javnega in pravnih interesov ter 6) pravnega učinkovanja. Pri tovrstnih odločitvah, torej v konkretnih in posamičnih zadevah, ki s svojim pravnim učinkovanjem redefinirajo pravni položaj strank v razmerju do države ali drugih izvajalcev avtoritativnih javnih nalog, je treba uporabljati ZUP podrejeno oziroma smiselno. Če delovanje upravnih organov navedenih značilnosti nima, ni treba uporabljati pravil splošnega upravnega postopka, še več, instituti po ZUP so lahko sistemsko škodljivi za javni interes.

Čeprav je upravna zadeva teoretično in normativno po 2. in 3. členu ZUP opredeljena s konstitutivnimi elementi upravnega razmerja, ko se splošna in abstraktna pravila upravnega prava oblastno aplicirajo na konkreten dejanski stan posameznika, je v praksi zelo aktualna dilema obstoja oziroma definicije javnega interesa. Varstvo javne koristi ni konstitutivni, ampak dopolnilni vidik opredelitve upravnega razmerja in upravne zadeve, ki pa vzpostavlja formal(istič)no definiranemu razmerju komponento legitimnosti oziroma skladnosti med legalnim in legitimnim. Javni interes je po drugi strani splošna družbena korist, ki jo oblast varuje, če – kumulativno! – veljavno pravo oziroma predpisi tako določijo. Najširše gledano je zato javna korist izenačena z materialno zakonitostjo odločanja v upravnih postopkih. Pojem javnega interesa ima dva elementa:
* vsebinski: gre za družbeno pomembno kategorijo, ki terja varstvo glede na vrednote večine članov družbene skupnosti, zato je v interesu večine ali celo vseh ljudi v tej (javnopravni) skupnosti, in
* formalni: vključitev splošne družbene koristi v veljavno pravo.
Zaradi kumulacije obeh elementov je posebej pomembna določnost (področnih) predpisov, saj ni mogoče voditi upravnega postopka v javnem interesu, če ta ni ustrezno in predvidljivo normiran.


Tako gre za upravno zadevo in posledično subsidiarno rabo ZUP, če:

1. področni predpis izrecno opredeli predmet postopka kot upravnopravno razmerje, postopek kot upravni ali podrejeno rabo ZUP ali izdani akt kot posamični upravni akt (t. i. formalna definicija upravne zadeve, ki velja na primer za kulturnovarstvene pogoje po zakonu o varstvu kulturne dediščine po sklepu VS št. I Up 1351/2005 z dne 28. 2. 2007);

2. se odloča o materialnopravnih upravnih pravicah in pravnih interesih, kot denimo, kadar:

a) se odloča o pravici s področja upravnega prava in je za to pristojen upravni organ (na primer ministrstvo odloča o dovolilnici za prevoze, zadeva št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999),

b) se odloča o disciplinski odgovornosti študentov v razmerju do visokošolskega zavoda kot izvajalca javne službe (sodba VS št. 131/2002 z dne 3. 4. 2003) ali vpisu v gimnazijo ali izpisu iz nje (sodba VS št. I Up 1296/2006 z dne 20. 9. 2006) ali analogno za javni ali koncesionirani vrtec, osnovno, glasbeno, drugo srednjo, višjo ali visoko šolo oziroma fakulteto,

c) se razporejajo javna sredstva, a ne gre za (so)financiranje v okviru javnega naročanja ali razpolaganja s stvarnopravnim premoženjem javnopravnih skupnosti, pa ti subjekti oblastno odločajo o upravičenosti posameznih prosilcev oziroma področni predpis eksplicitno določi podrejeno rabo ZUP (čeprav niti predpisi niti sodna praksa v tem delu niso povsem konsistentni in večinoma določajo le smiselno rabo ZUP po 4. členu).

Sodna praksa pa ponuja polna primerov, ko pa ne gre ali gre le za smiselno odločanje po ZUP (več Kovač, Upravno-procesne dileme 2, 2012, in Kovač in Kerševan, Komentar ZUP, 2020).